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王克稳:我国集体土地征收制度的构建

更新时间:2016-06-29 22:35:53
作者: 王克稳  

   转承包权、承租权等权利系基于合同形成的债权,在征收过程中其受到影响或损失已为土地承包经营权所吸收,转承包人、承租人等权利人因征收产生的损失应依双方之间的合同进行解决。转承包人、承租人等权利人不享有被征收人主体资格。

  

   (二)集体土地所有者代表人的资格与范围

   在集体土地征收中,集体土地所有权人是最主要的被征收人。但是,我国集体土地的所有权人缺位,是立法至今没有解决的一个问题。谁作为集体土地所有权人参与土地征收,是集体土地征收立法必须解决的一个难题。

   从1949年至1982年,中国农村土地经历了从农民个人所有到集体所有的转变,1982年宪法确认了农村土地的集体所有。宪法第10条第2款规定:农村和城市郊区的土地,除由法律规定属于国家所有的以外,属于集体所有;宅基地和自留山、自留地,也属于集体所有。然而,“宪法上所规定的‘集体所有’中的‘集体’,根本就不是民法上所讲的一个‘团体’或者一个‘组织’,根本不是这个意思,它是个经济学上或者所有制意义上的概念,讲的是公有的一种形式”。[15]由于“集体”非法律上有人格的组织,明确集体土地所有人便成了此后立法的任务,但无论是民法通则还是土地管理法均未能真正解决集体土地的所有人问题。[16]

   在物权法立法中,为集体土地寻找主人成了物权法的立法任务。在有关集体所有权的立法中,“物权法讨论的第一个问题就是农村土地问题,要给农村所谓的‘集体土地’找一个‘主人’。集体土地的所有人是谁呢?它必须是一个能够享受土地权利的组织”。但寻找集体土地主人的努力最终还是以失败告终,“在农村,这样的组织我们终于没能找到。立法上最后的解决方案实际上是回避了这个问题,也没有让它形成一个重点讨论的问题”。[17]物权法最终规定,“农民集体所有的不动产和动产,属于本集体成员集体所有”。由于“成员集体”非法律上的主体,物权法不得不为包括集体土地在内的集体财产规定了所有权的代表人。依物权法第60条的规定,集体所有财产的代表人为(乡镇、村或村内)集体经济组织或者村民委员会、村民小组。

   在物权法已对集体所有权代表人作了规定的情形下仍需着重讨论,在土地征收中,由集体经济组织或村委会、村民小组作为集体土地所有权的代表人和被征收人在法律上是否具有正当性、在实践中是否具有可行性。

   先看集体经济组织。集体经济组织是改革开放后为了适应政企分开而在农村成立的经营性组织,这些组织大多由村民委员会或乡镇人民政府发起设立(少数发达地区也有村民小组发起设立的情形),主要负责人多由村或乡镇的党政负责人兼任或任命。现实中行使集体土地所有权的权力,主要集中在乡镇政府或村委会手中。因而,“作为所有权代表的乡镇政府和村委会也就理所当然地拥有了土地征收过程中的谈判权、决策权以及征收补偿的分配权,而农民个人是被排除在征地博弈之外的”。[18]

   再看村委会和村民小组。我国的村委会脱胎于原体制下的生产大队,村民小组则脱胎于原体制下的生产队。随着基层政权组织的改革与整合,现在的村民小组在很多地方已经消亡。关于村委会,村民委员会组织法第2条将其定性为基层群众性自治组织,基本职能是负责办理本村的公共事务和公益事业。但是,由中国农村目前的现实情况所决定,村委会虽名为基层群众自治组织,实际上却并没有真正的独立性和自治性。在不少地方,乡镇政府多将村委会当成其下属机构,村民们也大多认同村委会代表政府。在土地征收等事关农民切身利益的重大事项上,当基层政府的决策与村民的利益发生矛盾与冲突时,村委会大多站在政府的一边,成了政府利益的维护者。现实中大量因征地引发的冲突,多是在农民与地方政府之间直接发生的,鲜有村委会出面维护农民的利益。另外,由于村委会角色的错位,有些冲突甚至最后演变成农民与村委会之间的冲突。

   由于集体经济组织事实上由乡镇政府或村委会所控制,村委会又多依附于乡镇政府。在这种情形下,中国的集体土地征收在实践中演变为上级政府(市、县人民政府)向下级政府(乡镇政府)取地,上级政府要多少、下级政府给多少,土地征收不需要任何条件,征收程序没有任何约束,征收补偿完全由征收机关决定。当征收遇有阻力时,村委会或乡镇政府往往毫不犹豫地站在征收机关一边。农民即使选择了诉讼,也常常因主体不适格而被驳回。

   在中国,土地是农民最为重要的财产和生存之本。没有农民的参与,土地征收就不可能有真正的博弈。集体土地征收的被征收人应当以农民为主体进行设计。物权法改变了之前立法上农民集体财产“集体所有”的抽象规定,将“集体所有”具体化为“本集体成员集体所有”。尽管成员集体不是一个组织,也不是农民个人,但若将“本集体成员集体所有”理解为“本集体成员共有”,那么,特定集体范围内的全体农民就成了集体所有权的权利人。循着这一思路,在集体土地征收立法中,对于集体土地被征收人的代表可作如下设计:(1)改变物权法第60条关于集体经济组织或村委会、村民小组代表农民集体行使所有权的规定,在土地征收中由本集体全体成员依照法定程序选举农民代表,由农民代表以集体土地所有人的身份直接参与土地征收。(2)在物权法第59条第2款规定的基础上,完善、细化重大事项的民主决定程序,明确土地征收中农民代表与农民集体的关系。明确规定土地征收中所有涉及本集体成员权益的事项应经本集体成员集体决定,涉及补偿范围、补偿标准、补偿方式等重大问题必须经全体成员一致同意方能决定,在其他问题上必须经全体成员多数同意方可决定。[19](3)修改《土地管理法实施条例》第26条关于“土地补偿费归农村集体经济组织所有”的规定,明确规定土地补偿费归农民集体所有,土地补偿费的使用、分配由本集体成员共同决定。

  

   (三)被征收人的基本权利

   现代意义上的土地征收制度以土地私有为前提、以财产权保护为中心,在制度设计上反映为对征收权的严格限制和对私有财产权的充分保障。我国现行的集体土地征收是以集体土地公有为逻辑起点、以国家利益至上为中心、以公权力为主导,在制度设计上反映为公权的至上和私权的虚化。

   土地管理法不仅对被征收人的范围未作明确规定,而且几乎排除了被征收人参与集体土地征收的权利。征收由征收机关单方面决定,征收决定的合法性完全由征收机关和征收审批机关在内部程序中自行判断,征收决定按内部程序审批确定后才由征收机关对外公告。公告的目的并非听取被征收人对征收决定的意见或者给予被征收人以救济的权利,而是要求被征收人在公告规定的期限内持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记,注销土地权属证书(土地管理法第46条)。

   被征收人对于征地补偿安置同样没有话语权。在征收补偿方面,征收补偿的范围、标准和幅度已由土地管理法自身或授权省、自治区、直辖市人民政府进行规定(土地管理法第47条),征地补偿、安置方案由市、县人民政府土地行政主管部门会同有关部门拟订(《土地管理法实施条例》第25条第3款)。被征收入无权参与征收补偿安置方案的拟订,无权参与征收补偿安置的协商。只有在征收补偿安置方案确定后,有关地方人民政府才会将征地补偿安置方案公告,听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见(土地管理法第48条)。对于农村集体经济组织和农民提出的意见如何听取、如何处理,立法未作任何规定。对于补偿安置纠纷,立法未赋予当事人诉请司法救济的权利,规定对补偿标准有争议的,只能由县级以上地方人民政府协调,协调不成的,由批准征用土地的人民政府裁决。而且,征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后,市、县人民政府土地行政主管部门即开始组织实施。征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施(《土地管理法实施条例》第25条第3款)。

   因此,现行的土地征收在公权与私权的配置方面,从程序到实体几乎都是一边倒地向公权力倾斜,被征收人在征收中几无权利可言。这种失衡的公私权配置机制使被征收人无法制衡征收机关的征收权,丧失了起码的保卫自己财产的能力。法律上无权抗征,也容易使得农民不得不转向非法的暴力抗征。

   土地征收是强制剥夺集体土地及其附属财产权的制度,即使是基于公共利益需要的征收也应当在公益与私益之间寻求起码的平衡。因此,集体土地征收立法必须打破目前土地征收中公权与私权的失衡状态,从约束公权、保障私权的角度重新配置土地征收中的公权与私权,明确被征收人在土地征收中的基本权利,并为权利的行使提供充分有效的救济与保障。

   被征收人权利的配置,需从重构土地征收程序着手。首先,应当实现征收程序的外部化。现行的征收程序是以上下级行政机关为主体、以内部审批为基础构建的。征收由征收机关(市、县人民政府)作出征收决定,报征收审批机关(省、自治区、直辖市人民政府或国务院)批准后实施;征收补偿安置方案由市、县人民政府土地行政主管部门拟定报市、县人民政府批准实施,被征收人难以参与其间。在土地征收中,征收机关和被征收人是征收法律关系的主体,应当以征收机关和被征收人为主体、以正当程序为基础重构征收程序。其次,应当明晰土地征收的具体程序构成。立法上应将征收程序划分为征收决定程序、补偿安置的协商与裁决程序和征收决定的强制执行程序,以作为被征收人权利配置的基础。

   被征收人在土地征收中的基本权利应包含程序性权利、实体性权利和救济性权利。程序性权利是被征收人参与整个征收过程、监督征收权行使的权利。在征收决定阶段,被征收人的权利包括对征收目的的调查与认定的参与权、对征地决定和征收审批决定的合法性提出异议的权利。在征收补偿阶段,其权利包括补偿安置方案以及补偿款分配方案拟定与实施的参与权,对补偿安置方案、征收补偿方案的批准以及补偿款分配方案的合法性与合理性提出意见的权利,就补偿安置与征收机关协商、签署补偿安置协议的权利,在协商不成的情形下参与被征收财产价值评估的权利。在强制执行阶段,其权利包括对强制执行行为提出异议的权利,与执行机关达成执行和解的权利。

   实体性权利主要是被征收人获得公平补偿的权利和买回被征土地的权利。根据土地管理法第47条规定,现行的土地征收按被征收土地的原用途给予补偿。这意味着土地被征收后的增值部分全部由国家独享,这不符合公平补偿原则。“全面深化改革决定”中指出,“允许集体经营性建设用地出让、租赁、入股,实现与国有土地同等入市、同权同价”。基于同权同价的原则,集体土地征收补偿标准应当借鉴《国有土地上房屋征收与补偿条例》第19条的规定,以“不得低于被征收为国有土地后的市场价格”作为补偿基准,对地上建筑物及其他财产的补偿,也应当遵循这一补偿标准。买回权是指当被征土地在征收后的一定期限内未按批准的公用目的使用时,被征收人要求买回被征土地的权利。买回权是土地征收制度中被征收人享有的一项基本权利,目的是为了防止征收机关假借公共利益之名滥用征收权。目前我国土地征收中的买回权制度缺失,代之以一个完全反向的制度——土地储备制度。[20]依据2007年国土资源部、财政部、中国人民银行联合发布的《土地储备管理办法》第10条第4项的规定,土地储备的范围包括已办理农用地转用、土地征收批准手续的土地。关于储备土地的使用,该“办法”第22条规定,“储备土地完成前期开发整理后,纳入当地市、县土地供应计划,由市、县人民政府国土资源管理部门统一组织供地”。这里的土地供应,虽不排除基于公共利益的项目建设,但实践中大量储备土地主要用于商业目的的开发。为防止征收机关假借公共利益之名征地,集体土地征收立法应当明令禁止将被征土地纳入土地储备的范围,同时赋予被征收人买回权。

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本文责编:陈冬冬
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