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王克稳:我国集体土地征收制度的构建

更新时间:2016-06-29 22:35:53
作者: 王克稳  
主张删除“城市的土地属于国家所有”的规定,改变城市土地只能国有的现状,允许城市范围内集体土地的存在,同时允许集体建设用地直接入市,维持入市后土地的集体所有制,保障农民在集体土地上进行城市建设的权利。[8]但实际上,除宪法第10条第1款的规定外,宪法第10条第4款关于“任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地”的规定同样不可忽略。如果只有宪法第10条第1款而无第4款的规定,那么,城市土地国有化可有两条并行的路径:一是基于公共利益需要的征收,二是非公共利益需要的议价购买,即国家通过议价购买实现集体土地的国有化。正是宪法第10条第4款的规定将国家议价取得集体土地所有权之路给封死了,因而形成了城市的土地国家所有、征收是集体土地国有化唯一路径的制度现状。所以,除了对宪法第10条第1款进行修改外,还可以选择保留第10条第1款,在第10条第4款“任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地”的后面增加规定“集体土地所有权可以依法转让给国家”。这样,宪法第10条第4款就与第3款“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”的规定共同构成了城市土地国有化的双轨制:基于公共利益需要的土地征收和非公共利益需要的议价购买。

  

二、集体土地征收立法需要解决的特殊性问题

  

   在有关集体土地征收的理论研究中,学者们多将研究内容集中在土地征收中公共利益的界定、土地征收补偿的范围与标准以及土地征收的程序构建等方面。实际上,这些问题都是土地征收中的共性问题,而且也是相对容易解决的问题。而我国集体土地征收制度的构建,需要考虑我国集体土地制度的特殊性。

  

   (一)集体土地征收中被征收人的资格与范围

   土地征收中的被征收人,系指因土地征收而丧失权利或致其权利受到影响的人,具体包括征收标的的所有权人及其他权利人两类。前者系指土地所有权人,后者是指土地所有人以外,其他一切关于土地有权益之人,且因土地征收而蒙受损失者。[9]被征收人的资格与范围是土地征收制度的基础,没有被征收人或者被征收人不明确,其他的制度设计皆为空中楼阁。

   在域外,土地征收中被征收人的资格与范围明确且具体。除土地所有权人外,对被征收土地享有他项权利的人,甚至包括因征收而使其权利受到影响的人都能够成为被征收人。譬如在德国,“作为征收客体的财产的范围十分广泛,凡是属于基本法第14条第1款第1句的保护范围并且因此属于该条第3款规定的私权利中具有财产价值的所有权利,以及特定条件下公权利中具有财产价值的权利都包括在内”。[10]这些权利人因此成为当然的被征收人。在我国台湾地区,土地所有权以外之土地权利亦得为征收之标的,而且,其范围不仅限于民法上所规定的土地他项权利,如地上权、抵押权或其他限制物权、承租权等,其他如矿业法上之矿业权、渔业法上之渔业权、水利法上之水权等权利,也都包括在内。此外,土地权利之外之权利,如土地之改良物(建筑物或工作物),亦为征收之标的物。[11]相应地,这些权利人在土地征收中皆享有被征收人的主体资格。

   在国内,集体土地征收中被征收人的资格与范围至今都不明确,界定土地征收中被征收人的资格与范围成为集体土地征收制度构建中需要着力解决的一个问题。

   我国集体土地上的权利人,除土地所有权人外,大致还有以下几类权利人:一是地上物所有权人,二是集体土地使用权人,三是乡镇、村企业的厂房等物业的承租人,四是抵押权权利人,五是股权权利人,六是其他与集体土地使用相关联的权利人。但是,是否应当将这些权利人纳入被征收人的范围,仍需要一一进行分析。

   1.地上物所有权人是否具有被征收人主体资格

   被征收土地及房屋的所有权人是当然的被征收人,其被征收人资格已为我国物权法(第42条)所肯定,无需详解。这里的房屋既包括农民住宅,也包括乡镇、村企业的厂房、设施等物业。需要讨论的是,地上农作物所有权人是否构成独立的被征收人。土地管理法第47条第4款将被征收土地上的附着物和青苗作为一类独立的补偿内容,但未将土地承包经营权纳入征收补偿的范围。物权法第42条第2款也将地上附着物和青苗作为征收补偿的内容,但第132条又规定,承包地被征收的,土地承包经营权人有权依照本法第42条第2款的规定获得相应补偿。由于地上附着物和青苗的所有权人也就是土地承包经营权人,因此,在确定土地承包经营权的补偿时,可以考虑将地上附着物和青苗等农作物的所有权吸收合并到土地承包经营权的补偿范围。如是,土地承包经营权人可以合并吸收地上农作物的所有权人作为被征收人。

   2.集体土地使用权人是否具有被征收人主体资格

   我国立法上未将集体土地使用权作为一项独立的土地权利,而是根据不同用途对其进行了分解,分解后的集体土地使用权大体包括土地承包经营权、宅基地使用权、地役权、自然资源特许使用权等多类。其中,根据物权法的规定,土地承包经营权、宅基地使用权、地役权以及探矿权、采矿权、取水权等自然资源特许使用权,已经被明确规定为用益物权并被纳入了征收补偿的范围。因此,土地承包经营权人、宅基地使用权人、地役权人以及探矿权、采矿权、取水权等自然资源特许使用权人,当然具有被征收人的主体资格。但是,由于一些实践中产生的权利尚未被法律所确认,因而,仍需对他们进行探讨。

   首先,专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业等经营权人通过承包经营权的流转所获得的土地经营权的物权属性,目前尚未获立法确认。有学者主张将这类土地经营权看作一种在农村土地承包经营权之上设立的次级土地承包经营权,仍为用益物权。[12]我们认为,规模化的农村土地经营是我国农业未来的发展方向,也是农业走向现代化的必由之路。明确农村土地经营权的物权属性,有利于推动农村土地的规模化和集约化经营,稳定农村土地经营关系,保护经营权人的合法权益。在土地征收中,应当赋予农村土地经营权人被征收人的主体资格。

   其次,受限于现行立法对集体建设用地流转的管制,我国物权法未将集体建设用地使用权明确规定为用益物权,物权法第151条规定,“集体所有的土地作为建设用地的,应当依照土地管理法等法律规定办理”。土地管理法第11条第2款规定,“农民集体所有的土地依法用于非农业建设的,由县级人民政府登记造册,核发证书,确认建设用地使用权。”根据土地管理法的规定,集体建设用地使用权人经登记的使用集体土地进行建设的权利是一项法定的权利。但是,因为物权法并未将其作为用益物权加以规定,因而,集体建设用地使用权人是否享有被征收人的主体资格仍不明确。实际上,随着集体经营性建设用地流转的放开,集体建设用地,特别是集体经营性建设用地使用权,作为一类独立的集体土地使用权已势所难挡。“全面深化改革决定”中指出,要建立城乡统一的建设用地市场,在符合规划和用途管制前提下,允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股,实行与国有土地同等入市、同权同价。根据“全面深化改革决定”,集体经营性建设用地不仅可以流转,而且要实现与国有建设用地同权同价。因此,土地征收立法应当明确将集体建设用地使用权作为土地征收的权利客体,并赋予集体建设用地使用权人独立的被征收人主体资格。

   再次,物权法在用益物权编中对自留山、自留地使用权未作规定,但在担保物权编将自留山、自留地的使用权作为与耕地、宅基地并列的一项集体土地使用权排除在可以设定抵押的物权之外。本文认为,无论是基于历史还是现实,自留山、自留地不仅构成一类独立的集体土地使用权,而且,其使用权与宅基地使用权一样都是无期限的、具有福利性质的、更接近于自物权的集体土地使用权,自留山、自留地使用权人应当享有被征收人的主体资格。

   3.乡镇、村企业的厂房等物业的承租人是否具有被征收人主体资格

   乡镇、村企业将已经建成的厂房等物业出租给承租人经营使用,承租人支付租金,由此形成了承租人对乡镇、村企业的厂房等物业的租赁(经营)权。租赁经营权也是法律上独立的权利,权利人的损失包括装修损失、停产停业损失以及生产设备的搬迁、安置损失等。这些损失都是承租人所独有的损失,应当纳入征收补偿的范围。乡镇、村企业的厂房等物业的承租人应享有被征收人的主体资格。

   4.抵押权权利人是否具有被征收人主体资格

   为现行立法所确认的与集体土地利用相关联的抵押权有两个:一是土地承包经营权的抵押权(农村土地承包法第49条),二是集体建设用地上的建筑物及其建设用地使用权的抵押权(物权法第183条)。但是,“全面深化改革决定”指出,要赋予农民更多财产权利,赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权,保障农户宅基地用益物权,改革完善农村宅基地制度,选择若干试点,慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让,探索农民增加财产性收入渠道。因此,随着改革的推进,农村土地承包经营权、农民对集体资产的股份、宅基地使用权以及农民住房等财产的抵押都将逐步解禁。农村以土地权利为基础的抵押权的范围将会不断扩大。

   关于抵押权人在土地征收中的地位,物权法等法律未作直接规定,但物权法第174条规定,担保期间内担保财产毁损、灭失或者被征收等,担保物权人可以就获得的保险金、赔偿金或者补偿金等优先受偿;被担保债权的履行期未届满的,也可以提存该保险金、赔偿金或者补偿金等。对于以土地承包经营权、住宅、集体建设用地上的建筑物等财产权抵押的,由于这些抵押权均为集体土地上生成的独立物权,且因征收被消灭,抵押权人的抵押权因征收而丧失,其与征收权的行使有直接的利害关系,应享有被征收人的主体资格。

   5.股权权利人是否具有被征收人主体资格

   农村以集体土地为基础形成的股权大致有三种情形:一是农民对农村土地、森林、水面在内的资源性资产所享有的股权。[13]二是农民通过将土地承包经营权投资入股形成的股权。三是集体土地所有者或集体建设用地使用权人通过以集体建设用地使用权作价入股(出资),与他人合资、合作、联营等形式共同兴办企业而形成的股权。集体建设用地使用权投资入股作为集体建设用地使用权流转的又一形式,也已为部分地方立法所确认。[14]

   征收直接消灭的是投资企业的土地经营权、集体建设用地使用权而非股权。如果因为土地征收导致投资企业停止经营的,其股权应是通过投资企业的收益分配以及解体清算后的资产分配而实现。股权权利人不享有被征收人的主体资格。

   6.其他与集体土地使用相关联的权利人是否具有被征收人主体资格

   其他与集体土地使用相关联的权利人主要有两类:一类是集体建设用地使用权的转租赁权利人,另一类是土地承包经营权的转承包人、承租人等权利人。

   集体建设用地使用权的转租赁权利人是否享有被征收人主体资格应视情形而定。如果厂房等建筑物是由转租赁权利人投资建设,其享有对地上建筑物的所有权,那么,因征收所产生的建筑物及其装修损失、停产停业损失以及生产设备的搬迁、安置等损失都是归属于转租赁权利人的损失,其应享有被征收人的主体资格。如果其转租的是包括厂房在内的租赁物,那么,其因征收所产生的损失仅为装修损失、停产停业损失以及生产设备的搬迁、安置等损失。这些损失的补偿应由转租赁权利人与出租人协商解决,这种情形下转租赁权利人不享有被征收人的主体资格。

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本文责编:陈冬冬
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