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周汉华:打造升级版政务公开制度

——论《政府信息公开条例》修改的基本定位

更新时间:2016-06-26 21:36:41
作者: 周汉华  

   二是强调坚持以公开为常态不公开为例外原则,弥补《条例》在基本原则上的立法缺憾。[13]

   中共中央、国务院印发的《法治政府建设实施纲要(2015—2020年)》(以下简称为《实施纲要》)在政务公开方面着墨甚多,要求非常具体,很多内容都是当年制定《条例》时没有考虑到的,如做好对热点敏感问题的舆论引导,创新政务公开方式,提高政务公开信息化、集中化水平等。中央将推进政务公开的职能与推进政府信息公开的职能集中到国办政务公开办以后,政务公开与政府信息公开长期分离的格局得到解决,为打造升级版政务公开制度提供了组织保障。

   2013年9月18日,李克强总理在国务院常务会议上提出,要依法实施政府信息公开,使政府经济社会政策透明、权力运行透明,让群众看得到、听得懂、信得过、能监督。[14]李克强总理的讲话,对政府信息公开提出新要求,为打造升级版政务公开制度明确了方向。

   2013年国办发布的《关于进一步加强政府信息公开回应社会关切提升政府公信力的意见》,2014年中办发布的《关于建立健全信息发布和政策解读机制的意见》和国办发布的《关于加强政府网站信息内容建设的意见》等一系列文件,对用好网络特别是政府网站促进政府信息公开、提高政府公信力等相继作出重要部署,要求打造新闻发布、政策解读、信息公开的升级版。

   2016年2月,中办、国办印发《关于全面推进政务公开工作的意见》,明确提出公开透明是法治政府的基本特征,要求稳步推进政府数据共享开放,加强政策解读,通过政务公开让公众更大程度地参与政策制定、执行和监督,建立健全政务舆情收集、研判、处置和回应机制,引领社会舆论,加强协调联动,构建基于互联网的一体化政务服务体系,将政府网站打造成更加全面的信息公开平台、更加权威的政策发布解读和舆论引导平台、更加及时地回应关切和便民服务平台,有条件的应把政务公开、政务服务、政府数据开放、公共资源交易监督管理等工作统筹考虑、协同推进。这些要求和部署如果能够得到有效落实,一定能使政务公开工作与相关工作更加紧密结合,形成制度合力,进而打造升级版政务公开制度。

   中央对于全面推进政务公开的核心要求可以归纳为两个方面:

   一是公开的全面性和系统性,这是“四个全面”战略布局的必然要求,是推进国家治理体系与治理能力现代化的重要环节,是法治政府建设的关键之举,是实现对权力监督制约的治本之策。

   二是要把群众“看得到、听得懂、信得过、能监督”作为评价公开是否成功的标准,体现的是以公众为中心的现代治理理念,是网络时代的必然要求,目的是实现从政府部门“端菜”变为人民群众“点菜”,扩大公众参与,建设服务型政府。

   这些原则和要求,比《条例》的立意更高、标准更严、影响更广。

   包括《条例》在内,各国规范的政府信息公开制度的逻辑基础仍然是以政府为中心的供给视角,以政府机关完成法律规定的义务为最高目标。因此,尽管在公开的范围上也许能够达到以公开为原则、不公开为例外的水平,满足公开的全面性要求。但是,供给视角的制度定位决定了传统制度始终无法满足以公众为中心的网络时代要求。公开的信息可能与公众的需求脱节,甚至使公众淹没在大量无用的信息中,降低制度的有效性。这是近几年来各国纷纷打造信息公开制度升级版的内在原因,以公众为中心,推动制度融合,提升制度实效,更好地为公众服务。[15]

   《条例》的修改,需对国内外发展趋势有非常清醒的认识,不打造升级版政务公开制度,不可能完成全面推进政务公开的任务,无法应对互联网对政府管理带来的深刻挑战。[16]

   当然,对于《条例》实施中那些非常棘手的现实问题,同样必须高度重视,并通过《条例》修改加以解决,该进则进,该退则退。例如,对于较为普遍的过度利用申请权问题,有必要设置一定的制度门槛;对公开例外情形列举不周延问题,有必要加以弥补,将过程性信息、执法信息、内部信息等纳入例外条款;对于实践中难以操作的申请人特殊需要要求,可以考虑删除;对于哪些主体属于《条例》规定的公开义务主体,应该予以明确;对于主动公开与依申请公开的程序,应该进一步优化。这些具体制度上的调整或者修改,有进有退,都非常重要,直接决定着制度在实践中是否能够顺利运转。

   但是,这些修改或者调整,哪怕变化再大,也仍然只是属于战术层面的微调。战术层面的有进有退只有与战略布局上的全面推进相互结合,才能形成两轮驱动格局,既解决现实问题,又全面谋划未来。轻视战术安排,会导致规定无法操作;缺乏战略布局,会迷失大方向。

   比如,过程性信息在各国信息公开法中普遍被作为例外情形加以规定,《条例》因为没有规定,实践中常常以“三安全、一稳定”条款代替,导致各种争议。[17]《条例》修改预期应该会将过程性信息作为例外加以明确,弥补立法技术缺陷。但是,另一方面,四中全会决定要求决策“过程公开”,《实施纲要》除要求行政决策“过程公开”以外,还要求“逐步实行专家信息和论证意见公开”,“对社会关注度高的决策事项,应当公开信息、解释说明,及时反馈意见采纳情况和理由”。这样,过程性信息公开例外的规定就必须与决策过程公开的要求一并考虑,一并设计,一并推进。一方面将过程性信息纳入例外情形加以规定,另一方面增加决策过程公开、决策理由公开、专家论证意见公开等方面的规定,并推动政府机关及时回应社会对决策的各种疑问,增加决策透明度与公信力。如果仅仅停留在技术层面,就事论事,只是将过程性信息纳入例外,虽然本身有道理,也有利于《条例》更好实施,但明显会与中央的要求不合拍、不同步、不协调,无法满足公众对决策公开透明的要求。

   更深入分析可以发现,《条例》实施中面临的一些技术操作层面问题,很多是因为配套制度缺乏,因此才不得不进行必要的收缩。为解决类似问题,如果能够通过全面推进政务公开,形成倒逼机制,推动相关配套制度进步,也是一种选择,效果可能会更好。至少从《条例》制定与实施的历史经验看,这种倒逼机制非常有效。

   因此,《条例》修改如果只是就事论事,处处迁就现实,必然会产生一退再退的连锁负效应。山中方一日,世上已千年。在移动互联网时代修改《条例》,需要再次拿出当年制定《条例》时的政治勇气与智慧,在“四个全面”战略布局中推动政务公开制度顺势迈上新台阶。

  

三、升级版政务公开制度的基本内容

  

   现代政府建立在人民主权原则之上,知情、参与、监督是人民主权的基本要求。让公众看得到、听得懂、能监督,始终伴随现代政府,并不是网络时代才有的特殊要求。只不过在互联网出现之前,在传统的社会分工与政府部门设置的格局之下,整个知情权制度的设计无法超越以政府(部门)为中心的传统管理架构,并形成被动、单向、分散、程序严格等特点。虽然法律提供了公众知情与参与的渠道,但能否真正实质参与,很大程度上取决于公众本身的能力。[18]

   互联网的出现,使传统的社会结构和管理体制受到很大冲击,政府能够通过信息技术构造以公众为中心的服务型政府,带来政府治理的革命性变化。同时,互联网的信息传播方式能够赋能社会弱势群体,消除信息落差,推动大众参与、大众监督。信息时代的政府信息公开,一定是以知情权理念和制度为核心,向上下游延伸、拓展、融合,充分利用信息技术优化行政流程和程序,使公众能够实质知情、参与和监督,实现人民主权原则。

   这样看来,规范的政府信息公开是对政府机关的基本要求,属于规定动作、法定义务,尤其在我国这样的后发国家,政府信息公开的很多基本要求一直都还没有达到,需要通过扎实的制度建设逐步予以落实。升级版的政务公开是对政府机关的更高要求,属于自选动作、激励机制,需要在信息化发展过程中逐步摸索规律,鼓励政府机关不断提升治理水平。[19]

   打造升级版的政务公开制度,实质是实现基本要求与更高要求两者之间的统一。基本要求是政务公开制度的刚性部分,是整个制度的核心,必须不折不扣履行;更高要求是核心制度以外的增量部分,有一定的灵活性,既可以是体制机制创新,也可以是制度融合、流程再造、平台建设等,由不同政府机关根据本身实际情况决定,目的是为更好服务公众,满足公众需求。[20]随着信息化进一步发展,更高要求的刚性应该会逐步增强,甚至成为基本要求,并鼓励引入更多的自选动作,不断提高政府治理水平。[21]

   《条例》修改也要从基本要求与更高要求两个方面分别加以完善:

   (一)进一步完善规范的政府信息公开制度,夯实制度基础

   升级版政务公开制度建立在2.0版制度基础上,两者是相互递进关系。进一步完善2.0版政府信息公开制度,应该是《条例》修改中首先必须关注的重点。《条例》从正式实施到现在只有不到8年时间,不论是《条例》规定本身还是《条例》的实施都面临很多非常棘手的现实问题,需要通过《条例》修改加以解决。

   1.切实有效扭转制度被少数人过度利用现象,增强制度的正当性。

   从实践反映的情况看,《条例》实施中目前最为突出的问题是整个制度很大程度上被少数人过度利用,如反复提出申请,以政府信息公开申请作为与政府机关讨价还价的筹码,将政府信息公开变为事实上的第二信访渠道等,[22]并导致大量的行政与司法资源被少数人占用,广大群众并不能享受制度带来的好处。形成这种局面的原因虽然非常复杂,涉及到社会经济生活各个方面,只是最后都集中传导到政府信息公开环节,但是,这种格局持续下去既不利于制度的正当性,也难以为继。政府信息公开制度作为公共产品,其服务对象应该是广大公众,而不能仅仅只是少数人。如果一项公共产品长期被少数人过度利用,相当于少数人占用大量的公共资源,既不公平,也不合理。

   一般而言,公共产品的使用成本如果过低,就会出现少数人过度利用现象。为此,《条例》修改可以从提高经常申请人使用成本入手,明确信息公开申请检索费的递增收费标准,并通过建立集中收费窗口方式解决目前收费成本过高等问题,同时明确规定对于普通申请人可以减免相关费用。也可以考虑赋予被申请人资源约束条件下一定的裁量权,根据申请人类型分别适用不同程序,对普通申请人按照一般程序要求执行,对经常申请人可以延长办理时限。还可以总结司法实践经验,明确规定明显恶意申请排除受理制度,避免恶意申请占用有限的行政与司法资源。有关方面正在征求意见的修订方案考虑对经常申请人的申请次数设定上限,在当前环境下有其合理性,有利于制度资源的公平配置,提高制度的正当性。

   当然,从长远而言,要从根本上改变少数人过度利用信息公开制度的现象,还需要从问题产生的根源入手,在上中游建立系统、有效的资源配置机制,避免矛盾纠纷都涌向下游的信息公开环节。[23]

   2.明确、调整、细化《条例》相关规定,提高《条例》的科学性。

   因为主客观方面的原因,《条例》一直存在定位不够明确、规定过于原则、缺乏可操作性等方面的问题。[24]

比如,《条例》虽然提供行政复议、行政诉讼救济手段,体现有救济才有权利的现代法治原则,但是,《条例》并没有规定知情权概念,也未规定公开为原则、不公开为例外,导致信息公开制度的基本定位不够明确。信息公开究竟只是发挥第1条规定的“服务作用”还是保障公众的知情权,公开与不公开的原则及边界应该怎么把握,认识上一直存在很大的分歧。(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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