摘要:  美国《宪法》“协定条款”使州际协定成为美国最重要的区域法律治理机制。美国联邦最高法院就“国会的同意”形成了“双层功能性联邦权威”标准，即只有侵犯联邦政府至上权力的州际协定才需要获得国会的批准。在“协定条款”适用过程中，联邦和州之间的相互逐力体现的是二元联邦主义到合作联邦主义再到新联邦主义的宪法变迁。基于美国经验和我国国情，解决区域合作“缺乏直接的宪法和法律依据”难题的法律对策是修宪论、法律完善论及宪法解释论的分阶段运用，而解决区际政府间纠纷难题的法律对策是责任条款解决机制、行政解决机制、仲裁解决机制及司法解决机制的综合运用。

　　 关键词:  美国宪法，协定条款，宪法变迁，功能性联邦权威标准，区域法律治理

一、引言

　　 在我国，从京津翼到珠三角，从长三角到东三省，再到新疆乌昌、长株潭城市圈、安徽皖江城市带、武汉城市圈、成渝城市圈和河南中原经济区，最后到长江经济带，它们都在积极探索区域治理的法律制度，其中最成功的当属区域合作协议机制。但这种法律实践“并不是市场的自发秩序，而是国家通过公权力强力推进的”。[1]因此，我国公法学界不能忽略区域法律治理制度的合宪(法)性这一重大宪法问题，尤其需要关注区域合作协议机制所涉及的中央与地方关系、地方政府间关系、政府与公民社会关系以及政府与市场关系，而核心命题是如何实现中央与地方的政治平衡，促进地方政府间合作和解决地方政府间争端。

　　 对于区域法律治理的参照系，大致有国际私法方案、欧盟方案以及美国州际法治协调方案三种，“从参照系功能与所需要解决任务的一致性、参照系环境的相同性和所坚持理念的先进性来说，我们应当选择美国的州际法治协调为参照系，这一参照系以尊重现行宪政框架，通过法解释挖掘法律资源为核心，是我们研究区域经济一体化中法制问题的首选方案”。[2]基于这样一种思路，本文以萌芽于美国殖民时代的“协定程序”并以《邦联条例》为基础的美国《宪法》“协定条款(compact clause)”作为参照系，该条款的出台极大地促进美国州际合作的发展，并使得州际协定成为了美国最为重要的区域法律治理机制。该条款在强调国会批准权的同时事实上授予各州州际协定缔结权，但对“国会同意”的宪法适用和法律解释却成为了美国联邦主义中的一大难题。

　　 “宪法变迁系指另一种修改，即宪法文本形式上保持不变，而是通过一些非以修改宪法为目的或无意识的事实行为而对宪法所作的修改”，[3]通过“将某种含义解读进文字之中”[4]的宪法解释方法去发现和唤醒“在宪法的文字中沉睡着的一些至今不为人知的权力”。[5]基于此，本文试图借用耶里内克的“宪法变迁”范畴来分析美国宪法的“协定条款”。在美国从二元联邦主义到合作联邦主义再到新联邦主义的大变迁的历史背景下，本文通过对美国联邦最高法院相关判例的整理来分析美国联邦与州在制度变迁过程中的权力冲突与相互逐力，阐述美国国会在州际协定机制中的法律地位的变化，从而为我国区域法律治理中中央和地方关系的整合提供一个可供借鉴的完整法律参照系。

二、美国《宪法》“协定条款”的渊源

　　 美国宪法“协定条款”起源于美国殖民时期的“协定程序”(compact process)。大量的英国女王特许状使北美各殖民地之间的边界不断发生变化，由此带来的问题是边界争端大幅增加。于是，为了解决不断发生的边界争端，英国女王专门出台了“协定程序”。由此，各殖民地开始有权通过谈判达成协定的方式自行解决边界争端，但这些边界协定必须得到英国枢密院(Privy Council)和英国女王的批准才能产生法律效力，而批准的形式是英国女王颁发的特许状。如果各殖民地不能达成边界协定，则由英国女王来作出最终的裁决。这就创造了美国通过协定模式来解决边界争端的法律传统。[6]

　　 美国宪法“协定条款”的雏形是美国《邦联条例》的第6条，即“除非经过美国国会的同意，并且具体指出该协定的目的以及持续的期间，任何两个或者更多的州不能签订州际协定、结成邦联或同盟”。美国邦联政府对各州之间的政治同盟或者经济同盟非常担忧，从字面含义来看，《邦联条例》似乎完全禁止各州之间缔结州际协定或结成邦联或同盟。但面对不断激化和日益增加的州际争端，美国邦联政府又不能视而不见。他们试图找到一种平衡的法律治理方案，既能保护脆弱的美国邦联，又能实现州际合作和解决州际争端。于是，《邦联条例》在事实上授权各州缔结州际协定的同时规定必须得到邦联国会的同意，并规定美国国会对州际争端有最终的裁决权。[7]

　　 基于与《邦联条例》一样的立宪理由，美国《宪法》也试图在避免联邦解体风险和解决州际争端之间寻找到一个平衡的法律治理方案。在几乎没有任何法律争议的情况下，美国《宪法》几乎全盘复制了《邦联条例》的第6条，这就是美国《宪法》第1条第10款第3项规定的“协定条款”，即“任何一州，未经国会同意，……不得与它州或外国缔结协定或联盟”。

三、美国《宪法》“协定条款”的法院解释

　　 美国《宪法》“协定条款”明文授予了美国国会对州际协定的批准权，但“国会同意”的法律适用却成为了争议最大的宪法问题之一。如果仅仅从美国《宪法》“协定条款”的字面含义来看，所有州际协定产生法律效力的前提条件是得到国会参议院和众议院两院的批准，并且得到总统的签署。但在美国的宪政实践中，美国“协定条款”并没有按照美国《宪法》的纸面规定的那样加以严格适用。邦联条例时期没有一个州际协定根据《邦联条例》第6条的规定获得过美国国会的批准。[8]从美国《宪法》颁布之日起到1921年之间，也仅仅36个州际协定曾获得过美国国会的批准。[9]那么，美国联邦最高法院的法官们又是如何思考“国会同意”的必要性以及适用条件的呢？他们的法律态度到底发生了怎样的法律变迁呢？

　　 (一)弗吉尼亚州诉田纳西州案——功能性“联邦权威”标准的构建

　　 美国最高法院对“协定条款”的观点最早可以从1893年的弗吉尼亚州诉田纳西州案[10]中找到。在这个案件中，弗吉尼亚州诉称，其与田纳西州案缔结的边界协定并没有得到国会的批准，因而违反《宪法》的“协定条款”，是没有法律效力的。[11]美国联邦最高法院认为，如果仅仅从字面意义来理解《宪法》“协定条款”，那么所有的州际协定都需要获得美国国会的批准。但是，完全禁止各州缔结州际协定势必会给各州带来永久性的合作困境或造成公共妨害。事实上，联邦立法的主要工作已让美国国会焦头烂额，美国国会并不愿意花时间来批准那些纯粹涉及各州事务的州际协定。

　　 因此，美国联邦最高法院认为，美国《宪法》“协定条款”并不能也没有必要适用于所有的州际协定。[12]只有那些“试图通过州际联盟的形式来增加州的政治权力或影响力，并可能侵犯或者干涉美国联邦的最高权力”[13]的州际协定才需要得到国会的批准。为了具体说明这个问题，美国最高法院专门假设了以下四类不需要获得国会批准的州际协定：其一，关于纽约州购买弗吉尼亚州的土地并实际拥有所购土地的州际协定；其二，马萨诸塞州和纽约州之间关于通过伊利运河运送大量展品到芝加哥世界博览会的州际协定；其三，各州之间关于疟疾等疾病多发区的联合治理的州际协定；其四，各州之间关于联合防范霍乱或瘟疫侵入的州际协定。[14]从美国的宪政实践来看，下列州际协定事实上不需要获得国会的同意：各州所属的地方政府之间签订的协议；仅涉及各州的日常事务的州际协定，如教育、儿童福利或者精神健康等；缔结目的仅在于促进州际合作和提供区域法律协调机制的州际协定。[15]

　　 美国联邦最高法院还特别对美国国会是否批准州际协定的事实进行了认定。“国会的同意”可以发生在州际协定缔结之前，也可以发生在缔结之后，而“国会的同意”的形式既可以是明示的，也可以是暗示的，因此，美国国会基于“司法和税收的目的”，对在此之前的边界州际协定表现出明确的信任和支持，这暗示着美国国会对本案所涉的边界协定也是同意的。[16]在这种情况下，只要国会没有明确提出反对意见，州际协定就自然生效。

　　 弗吉尼亚州诉田纳西州案的法律意义在于构建了美国《宪法》“协定条款”的适用标准，即著名的功能性“联邦权威”标准。一方面，这个标准强调“功能性”，即法院不应当把州际协定文本作为唯一的依据，而是应当根据州际协定的缔结目的来综合判断“国会同意”的必要性。另一方面，这个标准又强调“联邦权威”，即只要各州缔结州际协定的法律目的不是试图通过侵犯联邦政府至上权力的方式来增加成员州的权力，那么“国会同意”并不是必要的。总之，美国国会行使州际协定的批准权是法律的例外，而让各州自由地行使美国《宪法》授予的州际协定缔约权才是法律的常态。这个判例事实上为后面一系列的州际协定案件设定了适用标准，对美国的府际关系和联邦主义产生了重大影响。

　　 (二)新罕布什尔州诉缅因州案——功能性“联邦权威”标准的重申

　　 功能性“联邦权威”标准在1976年的新罕布什尔州诉缅因州案[17]中得到强化并发展。美国联邦最高法院认为，新罕布什尔州与缅因州之间缔结边界州际协定的法律目的只是为了具体明确之前已经存在的州际边界线，既没有影响到联邦政府的权力，也没有影响到联邦政府与州政府之间的政治平衡；同时，该州际协定既没有增加州政府的权力，也没有威胁到联邦政府的至上权力。因此，美国联邦最高法院认为，新罕布什尔州与缅因州的边界州际协定不需要获得美国国会的同意。[18]

　　 事实上，新罕布什尔州诉缅因州案只是重申了弗吉尼亚州诉田纳西州案构建的功能性“联邦权威”标准，即只有“侵犯或者干预了美国联邦至上权力”的州际协定才需要得到美国国会的批准。[19]新罕布什尔州诉缅因州案还提出了一个重要概念“政治平衡”，但可惜的是，美国联邦最高法院并没有对此概念进行展开分析。

　　 (三)美国钢铁公司诉州际税收委员会案——功能性“联邦权威”标准的细化

　　 在1978年美国钢铁公司诉州际税收委员会案中，美国联邦最高法院并没有对功能性“联邦权威”标准进行修改，而只是对功能性“联邦权威”标准进行了进一步细化。美国联邦最高法院认为，当一个州际协定试图“通过增加州的权力而损害甚至取代联邦政府的权力”[20]的时候，它就是违反美国《宪法》“协定条款”的。那么，应当如何判断州际协定是否事实上侵犯了“联邦政府的至上权力”呢？

美国司法部认为，州际协定在同时符合下列两个条件的情况下，就属于侵犯了“联邦政府的至上权力”，即“其一，州际协定的内容涉及了联邦政府的权力，而联邦政府却对该权力完全有能力独立行使；其二，(点击此处阅读下一页)