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何渊:论美国《宪法》“协定条款”的法律变迁及对中国区域法律治理的启示

——从二元联邦主义到合作联邦主义再到新联邦主义

更新时间:2016-06-24 10:10:20
作者: 何渊  
州际协定试图通过协定的方式增加法律权力或者免除法律责任”。[21]而美国联邦最高法院在美国钢铁公司诉州际税收委员会案中作出了基本一致的法律判断:其一,《跨州税收协定》并没有授予成员州新的权力,而各州也只是行使着该协定缔结之前既有的法定权力;其二,《跨州税收协定》并没有把州的最高权力授予给由该协定产生的跨州税收委员会;其三,各成员州依然保留着接受或拒绝跨州税收委员会作出的规则的权力,甚至有权随时退出《跨州税收协定》。[22]基于此,美国联邦最高法院认为,如果州际协定仅仅创造了一个跨州的管理机构,即使这个管理机构拥有很大的权力,也不是必须获得美国国会批准的充分条件,因此,《跨州税收协定》不需要得到美国国会的同意。

  

   (四)其他案件——功能性“联邦权威”标准的补充

  

   自美国钢铁公司诉州际税收委员会案判决生效后,州际协定很少因美国《宪法》“协定条款”而受到法律的挑战。在Star Scientific v. Beales案中,美国第四巡回上诉法院只是对《烟草大和解协议》(Tobacco Master Settlement Agreement)是否对联邦政府的权力产生实际影响进行了审查,而并没有否定这个未经国会批准的州际协定的法律效力。[23]后续的一些试图用“协定条款”来否定州际协定法律效力的案件也都以失败而告终。[24]

   随着美国州际合作的深入,各州除了缔结正式的州际协定外,还逐渐发展了其他形式的合作机制,如互认立法(reciprocal legislation)和州际示范法(model state laws)等,它们虽然不以“协定”为法律基础,但是却常常以“协定”的形式出现。在这个背景下,法院开始注意辨别真假州际协定。[25]在Northeast Bancorp Inc.案中,法院阐述了州际协定必须具备的“四大典型特征”:“其一,州际联合组织或实体的建立;其二,一个州与其他成员州的联合行动情形的出现;其三,成员州单方修改或废除自己州法律的权力受到了协定的限制或约束;其四,每个成员州的规章制度受到其他成员州的相互制约或限制。”[26]

   总之,“不仅在国家史上的重大转折点,且在正常国家生活过程中,这种必要性也可能以某种令人吃惊的方式显现出来,并使国家机构相对于宪法文本而发生变迁。……在相关法律文本尚未来得及作任何修改的情况下就经历了无比深刻的变迁”。[27]通过判例的不断积累,美国联邦最高法院逐渐发展出了完全不同于美国《宪法》“协定条款”字面意思的评判标准,即“双层功能性联邦权威”标准:第一层次,根据Northeast Bancorp Inc.案提到的“四大典型特征”,来判断一个州际协定是否构成一个真正的州际协定。如果不符合四大典型特征,属于假州际协定,那么,就不能适用美国《宪法》的协定条款,国会的同意自然没有必要;第二层次,如果所涉及的州际协定完全符合上述四大典型特征,属于州际协定,那么还得判断该协定是否实际上侵犯了联邦政府的至上权力。有意思的是,迄今为止,美国没有一个法院曾经认定过州际协定因侵犯联邦至上权力而需要得到美国国会的批准,也未因此而否定过州际协定的法律效力。相反,一些事实上已经获得美国国会批准的州际协定,也被法院认定为没有法律上的必要性。[28]

  

四、美国《宪法》“协定条款”下的州权扩张

  

   由于美国联邦最高法院这种一以贯之的宽松态度,使州际协定在美国得到了前所未有的大发展。在这个过程中,州权获得了扩张的机会,美国各州开始不断影响联邦与州的政治平衡,甚至开始试图挑战美国《宪法》“协定条款”。这一点充分地体现在近20年发生的几个典型的州际协定上。

   第一个具有典型意义的州际协定是烟草《大和解协议》(Master Settlement Agreement)。1998年,美国46个州的检察总长与美国最主要的烟草公司签订了和解协议。根据《大和解协议》的约定,美国烟草行业共需要支付给各州约2500亿美元的“赔偿金”。这些“赔偿金”在法律性质上属于国家消费税,但美国没有任何一个层次的立法机关出来表态反对这个特殊形式的税收,而《大和解协议》也并没有获得过美国国会的批准。[29]那么,涉及“国家消费税”的州际协定是否事实上侵犯了联邦的至上权力呢?

   在环境保护方面引起公众争议的州际协定是《区域温室气体倡议》(Regional Greenhouse Gas Initi-ative)。2008年,为了应对联邦政府在日益攀升的温室气体指标方面的立法不作为,美国9个州缔结了《区域温室气体倡议》。该协定要求各成员州有义务对来自发电站的二氧化碳排放作出限额安排,一旦达到协定规定的总额,各州就应当无条件停止碳排放;同时,在限制总额的前提下,允许各州对碳排放进行市场化的交易。[30]该协定虽然大获成功,并取得了良好的社会效果,但二氧化碳排放等环保问题属于全国性的问题。通过州际协定的方式来解决全国性的问题,是否存在侵犯联邦至上权力的嫌疑呢?

   近年来最受美国公众关注和热议的州际协定是《全国普选票州际协定》(National Popular Vote In-terstate Compact)。2006年,一个叫“全国普选”的组织极力推广《全国普选票州际协定》,其目的旨在改革总统选举中的选举人团制度,间接实现全民普选。《全国普选票州际协定》规定:“一旦所有加入协定的州所持有的选举人团票总数超过全国总数的一半,加入的各州就会把所有选举人团票投给全国普选票中的胜出者。”该协定一旦生效,实际的法律效果是绕过修宪的高门槛达到在事实上修宪的目的,美国将变成全民普选国家。[31]该协定是否违反美国《宪法》、1964年的《人权法案》及1965年的《选举权法案》的规定呢?而最为关键的问题是,该协定到底是否影响了联邦与州的政治平衡呢?

   另外,美国有些州甚至与外国政府开始缔结贸易协定。对于这类贸易协定,到底是否应当得到国会的批准呢?2003年,美国堪萨斯州州长凯瑟琳以堪萨斯州的名义与古巴签订了一个贸易协定。该协定规定,古巴购买堪萨斯州的价值1000万美金的农产品。作为回报,堪萨斯州承诺说服美国联邦政府废除针对古巴的贸易和旅游的禁令。[32]该贸易协定并没有受到过任何宪法意义上的审查,美国国会并不否认该协定的法律效力,美国白宫也没有反对过该协定。但这类跨国的贸易协定却在美国学界和民众中引起轩然大波,堪萨斯州是否有权与美国当时的敌对国古巴缔结协定?美国《宪法》“协定条款”是否能适用于各州与外国缔结的贸易协定?

   在过去的数十年间,美国各州试图利用州际协定这个工具来解决联邦政府立法缺位或行政不作为时的“烟草税收问题”及“二氧化碳排放等环保问题”;利用州际协定这个工具来绕过修宪的高门槛达到在事实上修宪的目的,试图将美国变成全民普选的国家;有些州甚至与外国政府缔结了国际贸易协定,与美国当时的敌对国古巴实现贸易合作。上述这些问题,共同的特征都是全国性的法律难题。这些州际协定到底是否侵犯联邦的至上权力从而影响了联邦与州的政治平衡呢?而国会批准的必要性及适用条件始终是其中最核心的法律问题。

  

五、美国《宪法》“协定条款”下联邦权力的崛起

  

   由于美国联邦最高法院通过判例确立的以“宽松”著称的功能性“联邦权威”标准,客观上使州际协定从一个解决区际争端的法律工具一跃成为了解决全国性问题的法律机制,甚至成为了联邦立法的替代品。在这种背景下,联邦权力对包括州际协定缔结权在内的州权的制约和限制不可避免地出现了。美国《宪法》“协定条款”强调“国会的同意”的主要目的是保证那些可能影响政治平衡的州际协定不违背国家意志或不损害全美国的根本利益。在实践中,美国联邦政府以下列三种形式强势介入州际协定。

  

   (一)附条件的国会同意

  

   面对州权的不断扩张,国会开始拿起美国《宪法》赋予的批准权这一武器予以反击和限制,通过对州际协定不断施加“附条件的国会同意”,试图真正对“州际合作行为实施管理监督权”。[33]

   在Cuyler v. Adams案中,法院认为,美国《宪法》“协定条款”授予国会的批准权是绝对的权力,自然也包括“附条件的国会同意”这种形式。[34]法院在United States v. Tobin案中认为,国会在批准州际协定之前附加的任何实质性条件都是符合美国宪法规定的,同时也明确承认美国《宪法》“协定条款”暗示了国会有权改变、修改或者撤销州际协定的内容。[35]“国会同意的附加条件”通常包含在国会批准州际协定的立法文件中,往往是国会保留改变、修改或者撤销州际协定内容的权力。[36]在United States v. Tobin案中,华盛顿哥伦比亚特区的巡回上诉法院对附加在《纽约港管理局协定》上的“国会同意的条件”进行了司法审查。[37]

   实践中,美国国会除了保留改变、修改或者撤销州际协定的权力之外,还创造性地提出了“附期限的国会同意”,即批准州际协定的前提条件是该协定在一段期间内必须具有法律效力。这意味着,未经美国国会同意,各成员州并不能自行提前终止或任意延长州际协定的法律效力,但美国国会却有权随时撤回其对该州际协定的批准行为。在作为《低密度放射性废物州际协定》批准文件的国会《低密度放射性废物政策法案》(Low-Level Radioactive Waste Policy Act)中就明确规定,在州际协定产生法律效力后的每5年,美国国会有权对该协定进行审查并有权随时撤回对州际协定的批准。[38]另外,美国国会在《低密度放射性废物政策法案》中还把“州际行政管理机构的信息公开”作为批准《低密度放射性废物州际协定》的附加条件之一。

  

   (二)“事先立法形式”的国会同意

  

   为了监督和限制州权,美国国会的同意形式也开始呈现多样化的特征。在实践中,美国国会的同意主要有两种形式,或是国会的专门法案,或是州际协定文本中的联邦与州的联合决议。[39]其中最典型的是,美国国会通过“事先立法形式”的国会同意,主动促使各州在特定的领域缔结州际协定。如《关于扣押令的州际协定》(the Interstate Agreement on Detainers)事先获得了1934年美国国会《犯罪控制法案》的批准。但即使是事先获得立法批准的州际协定,最终还是需要再次递交给美国国会,以便获得正式的批准书。

那么,经美国国会批准的州际协定是否会使州际协定构成联邦法律呢?在People v. Central R.R.案中,法院认为,美国国会的同意并不能使州际协定成为美国《司法法》(Judiciary Act)意义上的美国法律。[40]而在Hinderlider v. La Plata River Co.案中,法院同样认为,美国国会对州际协定的批准并不能产生联邦法律。[41]但这种司法意见在Cuyler v.(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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