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李克军:应尽快启动县政综合改革

更新时间:2016-06-19 18:45:43
作者: 李克军  
应大力扶持各种民间团体发育成长。县级政府应根据基层自治组织和民间团体的发育程度,划分各自的管理范围,把一部分社会事务交给“社会组织”,以逐步实现全能政府向有限政府的转变。

  

   农村税费改革以后,乡镇政府已经处于悬浮状态。应该根据各地的实际情况,逐步将其变成县政府的派出机构或自治组织。

  

   4、积极发展党内民主,增强党的创造活力

  

   这是中共十八大提出的要求。从我国的政治现状看,在县一级进行党内民主制度的创新,不但可以引领和带动人民民主,而且可以为更高层面的民主建设积累经验,还可以防止在县级人大、政府实行竞争性选举之后党权旁落,动摇党的执政根基。

  

   县级党内民主建设,从制度化的角度看,关键在于“党内权力授受的创新”(2)。具体说,应在以下几方面尽快取得实质性突破:

  

   一是实行党代表竞争性的直接选举。推广四川省雅安市雨城区和荥经县的经验,改变由组织提名或组织授意确定候选人的做法,把提名权直接交给党员,并履行代表参选人自我推荐、在选区内与参加选举的党员见面等程序,把竞争引入整个选举过程。

  

   二是增加党代会召开次数,至少每年召开一次。

  

   三是明确党代会党内权力机关的地位,减少执行机构的层次。从县级工作实际看,党代表人数可以大幅度减少,便于召开会议和行驶权力机关的职能。与之相适应,应推广湖北省罗田县的经验,取消常委会设置,由代表大会直接选举委员会作为党代会的常设机构和执行机关。委员会人数应该减少,成为一个专职工作班子。

  

   四是改革党委会成员选举办法。现行的县级党委会及常委会的产生办法是:党委委员候选人由上届常委会提出预备人选,报上级党组织批准后,由党代会选举;其中的常委会委员,由上级党组织考核确定人选后,交新选举出来的党委会正式选举;在选出常委会后,再根据上级党委确定的候选人人选,选举常委会的核心成员,即书记、副书记。这样的选举,代表的意志无法得到体现,基层党员更没有参与的机会。应在取消常委会设置后,实行委员会委员及书记、副书记“两票制”直接选举。换届选举前,由上级党委确定职数,由全县党员推荐或由党员个人自荐,形成候选人备选名单。然后,由全县党员对这些初步人选进行推荐票决。上级党组织从外地调入的干部,要严格控制数量,并将他们与拟任职县党员推荐的人选一并交给党员进行票决。上级党组织根据推荐票决情况和一定的差额确定正式候选人,最后由党员代表大会直接选举产生书记、副书记和其他委员会成员。

  

   五是严格限制领导干部的届中调整。除极特殊情况外,经选举产生的党委会成员,特别是书记、副书记,在任期内不能调动,以体现对党内民主的尊重。

  

   5、健全人民代表大会制度,推进人大、政府选举方式改革

  

   党中央一再强调,人民代表大会制度是保证人民当家作主的根本政治制度。发展县政民主,必须把县级人民代表大会制度做实。

  

   首先,要减少代表数量,逐步实现代表专职化。县级人大代表一般不宜超过百人;人大监督对象“一府两院”官员比例要逐步减少,直到完全退出人大代表席位;代表的全部或半数以上,要专司其职。

  

   其次,县级人大代表要真正实行竞争性的直接选举。鼓励各民主党派、社会团体及公民个人积极参与选举;所有参选人,都要履行自我推荐、与选民见面、发布竞选演讲等程序;所有参选人,都应平等地列入预备人选名单,以扩大差额比例,如果参选人过多,可以通过预选的方式确定正式候选人;减少向选区“派选”候选人名额,除拟作县人大常委会组成人员的人选以外,其他县级领导干部应在机关选区内与普通公务员一道参加竞选。选上自然很好,选不上也不应影响其在党内选举中获取党内职务或在后续的官员选举中获得政府、“两院”的职位。

  

   再次,要强化人大常委会机关建设。下决心改变县委、政府及法检两院负责人退休前到人大任职的现状,优化人大工作队伍的年龄结构和知识结构。要减少兼职比例,逐步实现人大常委会组成人员的专职化。

  

   随着党政关系的逐步理顺,县级政府领导人的选举将显得日益重要。县政府领导人的选举改革,应该分两步走。第一步,在目前间接选举的基础上引入竞争机制。上级党组织的提名,要扩大差额比例,正职领导人,也要提出一名差额人选。允许和鼓励民主党派、社会团体和公民个人联名提出候选人,特别是要允许和鼓励人民代表联名提出候选人。各种渠道提出的候选人,地位应该平等。如果候选人过多,可以通过预选确定正式候选人。选举前,大会主席团应组织候选人与代表见面,并发布竞选演说。第二步,在先行试点的基础上,在部分县(市、区)实行政府正职由全县选民直接选举、副职由人民代表大会选举的新办法。这样,既可以提高民主层次,扩大公民有序参与,又可以使正职候选人落选后有机会参与副职的竞选。

  

   实行竞争性选举,必须与坚持党管干部的原则结合起来,采取稳妥的措施推进。步子不一定太大,速度也不一定太快,但要扎实推进,真实有效,不能停滞不前,更不能搞得不偿失的形式主义。

  

   6、继续精简机构和编制,构建小政府大社会的治理格局

  

   改革开放以来,我国进行过多次机构改革,但是,机构臃肿、人浮于事的体制病并没有丝毫减轻。随着党政关系和上下关系的理顺,县级机构精简成为必然和可能。

  

   县级政协,应大幅度精简,也可以不单独设立,其民主监督和政治协商职能归并到人大和工会、工商联等社会团体。

  

   县委可以设置组织、宣传、纪检、群众工作四个部和一个办公室,人员可以精简50%以上。统战工作可以归并到宣传部门,政法委的主要职能可以移交到人大。

  

   “党管干部”的范围和方式应做大幅度调整:一是协助上级党委做好对县级领导班子人选的酝酿、提名、考核和选举等项工作;二是组织好乡镇正职领导的酝酿、提名、考核和选举工作;三是向人大推荐政府组成人员(包括重要部门的正职)和法检两院主要负责人的人选。其他干部的任用,应该适度分权:乡镇副职,可由正职提名,民主选举,报县委、县人大和县政府备案;法检两院的副职,由人大任命;政府各部门的副职,由政府党组任命。

  

   在党政职能基本厘清的情况下,党员领导干部违法和违反政纪行为,可由政府监察部门和政法机关调查处理,只有违反党内纪律的行为(这样的行为肯定很少),由党的纪检部门负责查处。这样,纪检部门不但不需要升格或垂直管理,而且可以作为县委一个工作部门,内设机构和人员可以大幅度减少。也可以在现有体制下,继续实行与政府监察部门合署办公。

  

   人大的人事部门和内务司法部门应该适当加强,凡由人大任命的官员,人大都要担负其考核、甄别和履职过程中的监督职责。对司法机关的监督和协调,应该适度加强。

  

   政府应该加快职能转换,精简工作任务和行政权力,精简部门设置和人员编制,实行比较彻底的大部制,逐步成为有限的、服务型的公共管理机关。

  

   7、构建透明民主的财政体制,保证政府工作在阳光下运行

  

   在诸多公共管理领域中,财政预算和决算居于核心地位,如果老百姓对政府有多少钱搞不清楚,对这些钱怎么花没有参与权力,民主就成了好听不中用的空中楼阁。所以,县级政权的民主法治建设,必须突出财政预决算制度的法治化、透明化和民主化。从一定意义上说,透明财政是民主和民生的最佳结合点。离开财政透明,任何党务政务公开都将暗淡失色。

  

   首先,应该把县级政府的所有收入,包括国家转移支付的各类资金,全部纳入财政预算,以彻底堵塞财政“黑洞”。

  

   其次,预算科目必须科学详尽,让所有人大代表和具有财经常识的公民都能看得懂,为民主决策和监督提供基本条件。

  

   再次,应实行彻底的预算民主。人民代表大会审议财政预决算报告的时间必须延长,防止走过场;包括国家转移支付资金在内的财政资金如何使用,必须根据额度和用途,由人民代表大会或受益单位的民众讨论决定。

  

   最后,应该改变政府单一审计的制度,强化人大机关对财政的审计监督和民众的监督。

  

   应以构建透明财政、民主财政为突破口,带动政府工作的全面公开,保证县级所有公共权力在阳光下依法运行。

  

   县政综合改革势在必行,但又有很大风险,必须稳步推进,分步实施。在起步阶段,应着重抓好四件事:

  

   第一,深入领会十八大精神,增进改革共识。应该让县级领导干部真正认识到,政治体制改革不深化,30年改革的成果难以持久,现实生活中的各种社会矛盾将日益激化,政府合法性危机必然出现。而县政改革具有典型性、可控性,应该先走一步。为浓化改革氛围,应该对党的政治纪律做出有利于发展民主宪政的解释。领导干部的政治纪律,首先要体现在坚定不移地推进改革开放上,体现在维护人民群众根本利益上,体现在维护宪法尊严、严格依法施政上,而不是表面上与上级保持言论上的一致。应该允许党员干部和理论工作者、社会各界人士对我国的政治体制走向提出各种不同见解,做到不设禁区、不扣帽子、不带“铐子”。县委书记们,应该增强危机感和改革的责任感,主动放弃既得利益,大胆进行各项改革的探索和试验。

  

   第二,坚持顶层设计与基层探索相结合,搞好县政综合改革试点和规划的制定。县政改革,是一项牵动全局的系统工程,风险和难度非常大。既离不开广大民众的参与和支持,也离不开中央和省市的支持、指导和推动。中央和各省,应该选择不同类型的县(市)进行试点,并鼓励各地依据自己的实际情况,大胆进行各种类型的改革尝试。在总结实践经验和进行充分研讨的基础上,抓紧制定出县政改革的实施方案或总体规划,然后,强力推进,分步实施。应适时启动更高层面的政治体制改革,为县政改革提供法律、政策和宏观环境上的支持。


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