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周庆智:乡村治理转型:问题及其他

更新时间:2016-06-17 10:09:03
作者: 周庆智  
传统基层政府治理的制度环境没有改变,运行模式、治理理念及治理方式也没有发生实质性的改变。但市场经济改革造成了基层政府成为“政权经营者”⑥的事实,它的权力功能都投入到经营性与竞争性的市场经济活动当中。通过垄断经营、税收的汲取以及各种集资和摊派行为,财富在向政府和既得利益群体集中,而且,它的行政权力几乎扩大到基层经济和社会的所有公共领域之中。与1979年之前比较,当今基层政府治理目标是追求自身利益最大化而非公共利益最大化,[7](p8-11)其治理结构和治理方式是一元化权威自上而下的资源汲取和社会控制与动员方式。

   二、村庄。村庄是认识中国农村社会变迁甚至认识中国社会结构的治理单位。但是,改革开放以来,村庄已经发生巨变,现在的村庄已经不是传统意义上的村庄。主要在两个方面:一是农村传统共同体逐渐解体。因农业产业单一、就业吸纳力低、生产效率低、务农收入少,大量农民离乡入城寻求新发展,导致农村经济社会发展动力不足。从人口结构上看,农村社会的主体力量——青壮年大都进城务工,留守的大多是妇幼老弱病残人员,农村已经失去了发展的主体力量;从生产结构上看,小农经营无利可图,而妇幼老弱病残人员又不能承担农业生产和乡村建设的重任,生产新技术无法进入乡村;从资源分布上看,卫生、教育、医疗等资源在不断地向城镇集中;从村民自治制度发展上看,乡村治理失去了治理主体——农村青壮年,妇幼老弱病残人员几无参与意愿,更无监督能力,村民自治已成为村官自治,村民自治制度已经不能发挥多大社会治理功能和作用。二是农民权利不平等问题日益恶化。有两层意涵:其一,27395万之多的农民工游走于城乡之间,他们的生产剩余价值基本留在了城市,他们不能享受城市的社会保障和公共服务,当这个庞大的社会群体逐渐意识到背负在他们身上的体制性和制度性不公正和不平等时,他们的公民权利意识就会不断激发,并且会积累起对现行体制和制度的不满甚至对立情绪。其二,2015年4月30日,国家统计局发布2014年全国农民工监测调查报告,2014年全国农民工总量为27395万人,比上年增加501万人,增长1.9%。其中,50岁以上的农民工已超过4600万,养老保障和社会保障问题日益严峻;新生代农民工受教育程度不断提升(高中及以上农民工占23.8%,比上年提高1个百分点。其中,外出农民工中高中及以上的占26%,比上年提高1.6个百分点;本地农民工高中及以上的占21.4%,比上年提高0.3个百分点),与其父辈比较,他们的政治参与意愿会越来越强地凸显出来,对城乡基层治理体制带来冲击和压力。

   三、基层市场。之所以讨论基层市场,是因为基层市场将村庄与外界联系起来,是乡村治理的基本单位。它的治理意义在于,连接城乡的基层市场乃是乡镇政府与乡村社会发生经济社会联系的重要场域,或者说,是乡村社会自发形成的公共空间,在这个公共空间,国家权力与乡村社会发生关联。施坚雅认为“研究中国社会的人类学著作,由于几乎把注意力集中于村庄,除了很少的例外,都歪曲了农村社会结构的实际。如果可以说农民是生活在一个自给自足的生活之中,那么这个社会不是村庄而是基层市场社区。我要讨论的是,农民的实际社会区域的边界不是由他所住的狭窄的范围决定,而是由他的基层市场区域的边界决定”。[8]事实上,把集镇或乡镇作为一种研究单位来解读中国乡土社会,一直以来被关注很不够。⑦基层市场共同体是乡村经济组织单位和基层社会结构的组成之一。

   当今影响乡村治理的因素主要有如下方面:其一,基层政府即乡镇政府自身的权力结构、功能及运行机制。如前所述,改革开放之后,乡镇政府在制度上实行政社分开后,在功能上仍然是政经合一的体制。在权力行使上,乡镇政府受到县的制度性牵制和分割,而不能成为完整的一级政府权力。但乡镇政权组织有自利性的一面,县对它的约束不力等。其二,社会自治不发展。具体讲,社会组织没有整合为组织化程序,没有到达自由、自治、自主、独立的组织化水平,而且,至今还没有在一个法治规范和规则体系上进入公共体系当中,并通过一系列制度化机制达到社会整合的目的,也因此,它们的处境仍然处于半合法、半自治的状态当中。其三,一元化治理结构。基层政府的一元化权威治理结构没有松动,甚至在不断地强化,并不断推动乡村社会的结构集中化。通过国家项目制和村民自治组织的行政化,与乡村社会建立起制度化的全面支配关系。

  

三、乡村治理变革:理论与实践

  

   对乡村治理变革,当前的学术研究和政策研究有两种趋向:一是抽象的宏观理论分析;一是专注于个别经验的微观研究。这两种研究趋向,对乡村治理的现代转型,没有多大价值。前者与乡村经验事实离得太远,后者没有一般性意义。如有学者认为,乡村研究越来越趋向碎片化,没有一个可以指导现实变革的主体思路。[9]另外,政策研究又大多是从维护基层政府权威的考虑出发,逆势而为,价值不大。事实上,乡村治理面对的理论和实践问题非常迫切和清楚,比如,乡镇政府在功能、结构乃至运行机制上,与正式制度之间已经产生偏离。这种偏离概括为“制度异化”——表现为基层政府在公共政权的价值和权威上的异化,也表现为基层政府在实际运行中与基层社会之间关系上的异化。[7](p9)比如,基层政府与村民自治组织联为一体,村官官僚化,村委会成为基层政府的行政工具。基层干部和村官的非制度化、非正规化的结合体,造成一个自外于体制的自利性利益共同体,这个自利性利益共同体游走于体制内外并挤压基层社会支配空间,使社会发展逐渐失去活力。

   乡村治理变革的关键在基层政府(权威)治理的法治化。今天乡村治理的现状之形成,根源在基层权威,变革的主导方也在基层权威。这个基本事实可以从如下方面理解:第一,一元化的权威治理之存续,有两个制度保障条件:一是经济社会一体化,一是政府或国家垄断资源和资源配置方式。第二,经济社会结构已经发生结构性变化,但基层权威并没有做出适应性调整,而且还在不断地强化旧体制与旧结构,这使得基层权威成为乡村治理的矛盾和冲突中心。

   另外,没那么容易能够在制度上建构国家、社会组织、村民三者合作互补的伙伴关系。由于历史因素和现实制约条件,从理论上来的或者直接从书本上来的所谓国家、社会组织、村民三者在制度上要建构成合作互补的伙伴关系,但在现实当中,却面临如何在制度上理清和区分不同主体的权力、责任和能力,[10]这与基层治理的实践逻辑不相符。事实上,乡村社会结构的变化,带来了治理的新问题,使得传统基层治理体制面临挑战,但新的治理结构的出现或形成是社会分化和社会整合的结果,也就是说,新的治理结构是社会力量博弈的结果,不在于政府能不能调整自己的治理观念和治理思维及方式,而在于新的社会力量的成长能不能确立在现代法治化基础之上。

   实现乡村治理的现代转型依靠政府,因为乡村治理一直在基层政府主导下。但这是问题的一个方面,问题的另一方面是,决定乡村治理的现代转型,还要取决于乡村多元社会力量的变化,比如社会自组织力量的发展、市场规则的不断完善,以及个体权利意识的成长。

   第一,要从社会发展的立场来看基层治理的变革,而不是从政府的立场来应对基层治理的变化。因为,从社会变迁的角度来看待基层治理,那么,就能够从结构上从本位上来审视基层治理的结构变化和社会变革。反过来说,从政府的立场来看基层治理,无非是老路数的新提法,其潜在的判断是,政府是一元权威,维持一元权威的办法是作出适应性调整,使得社会处于公共权力的掌控之中。

   从社会发展的立场看,社会组织化程度很低,不能进行有效的社会整合,结果是,社会结构分散,社会生活和社会行动的无序化趋向,分歧和矛盾不断积累起来但却没有制度化机制来处理来整合,因此,紧迫的现实是,个体或群体性的冲突都指向了政府,而政府还在用一种包办社会的方式来化解分歧应对冲突。

   从政府治理立场看,权力集中与社会分化的现实,使它陷入基层秩序不稳定的困扰之中,但从它的权力集中结构和治理逻辑中,又找不到民主的治理之道。一方面,其所背负的政治与行政职能,驱使它只能采取管控的方式去应对,也就是说,它不能把政治与行政职能做出恰当的区隔,使后者进行法治规则上的制度化建设,前者与基层社会共同体连接起来。另一方面,政府制度化建设不力,没有一以贯之的规则,且公共性不足,结果是,它只能牢牢地掌控公共空间,同时挤压社会空间,致使防范社会之心不除,与社会对立起来。

   第二,法治规则。规则秩序,哈耶克将自发秩序称为规则统治(nomocracy),指一种分散主体基于共同的规则自主决策、自由竞争而实现的人类合作。[11](p9)有两种规则,一种规则是针对管理对象的,政府不受规则约束;一种规则约束所有社会组织,政府组织也不能例外。前一种的社会组织形态,是整个社会全部都由国家从上到下组织起来,形成等级,由一个权威中心来决定所有的事务;后一种的社会组织形态,是多元社会组织并立与共治的结构,其中就包括政府组织。显然,我们要建构的是所有社会组织都在一个规则下行动的治理状态,这个规则就是法治规则。当前,乡村治理的核心诉求,就是要确立法治原则或规则,其重要性在于,首先,建构一个稳定的社会秩序。实质上,社会秩序的维持关键是平等和正义。而且,分歧和冲突可以在秩序化的制度上得到协商、沟通和解决。任何社会力量包括政府组织和政党组织都是多元社会组织中的一个部分。其次,使民主治理成为可能。限制政府权力、保障公民权利,这是法治的精髓。对乡村治理来讲,就是每一个治理主体的权利是平等的。再次,社会利益组织化建设的法理依据得以落实。社会自治的发展,或者说,社会自治的组织化程度取决于自治权的一系列制度化保障条件。比如,村民自治制度要有一个自治权法来保障。同时,政府与社会、政府与市场的关系就能够明确在法治基础上,各方面的权利和责任都能得到维护。

   第三,社会改革。经济发展不能解决所有问题,尤其是社会问题。社会改革首先要进行社会组织体制改革,主要指改革双重管理体制,建构现代社会组织制度,把“组织”还给社会。[12](p40)这是因为“社会治理强调多方参与,包括社会力量的参与,这里既有政府部门之间的垂直和横向关系,也有政府与社会的协商与合作,社会力量之间的合作,乃至各方与居民参与的关系”。[13]比如,对城市和农村存在的维权组织和专业经济合作组织进行规范,并纳入法治化的治理过程当中。支持城市行业协会的发展,引导其进入制度化轨道,而不是试图去压制、去控制。对于近些年来不断涌现的农民维权组织和农村专业经济合作组织更要引导、扶持,帮助它们在法治和权利规范的基础之上成长壮大起来。农村专业经济合作组织是自发成长起来的社会组织,尤其具有基层社会治理创新的意义。农村专业经济合作组织是自愿共享利益和价值——比如平等、自助、自主和合作——的共同体,有极强的自主性和内聚力,共同体成员的共同责任意识和自组织能力会真正确立起来。但这类专业经济合作组织能否与公共社会联系起来,从而起到乡村社会治理参与者的作用,那要看他们是否在当今中国城镇化进程中成长壮大起来。总之,城乡基层新兴社会力量的出现和成长,是改革开放以来重大的社会进步,“如果社会或经济的变化削弱或破坏了传统的联合基础,要实现高水平的政治发展,还须依靠人民发展新形式的联合的能力”。[14](p34)现在要逐渐改变传统思维和做法,让这些新生的社会力量在社会契约化的基础上自我管理、自我发展,这样做,既能够真正解决潜在的“不稳定因素”,同时,又有自主性有理念的社会组织的发展壮大,而它乃是社会治理多元结构的基本组成部分。

从实践上看,乡村治理问题的根源在于体制,在于体制的权力运作逻辑和实现方式。(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《江西师范大学学报(哲学社会科学版)》,2015年第6期
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