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秦小建:论公民监督权的规范建构

更新时间:2016-06-05 01:12:18
作者: 秦小建  

  

三、公民监督权的规范展开

   政治权利的体系逻辑,确证了作为政治权利的公民监督权的内在价值与规范功能。但对公民监督权的规范建构,还须回归宪法文本,立足政治权利的体系逻辑,对相对分散的条款进行体系性的规范整合。

   在宪法文本中,与公民监督权相关的宪法条款,具体为宪法第2条的第二款和第三款、第27条第二款以及第41条。相关条款分布相对较为分散,且跨度较大,在客观上很难架构起一种明显的逻辑链条,不太利于规范整合。

   在这一问题上,有观点认为,宪法第41条是对宪法第2条的第二款和第三款以及宪法第27条第二款的具体化。[⑩]所谓的“具体化”,不仅语焉不详,更是混淆了各条款所处的不同宪法逻辑。由此所致的一个明显错误就是将“人民监督权”与“公民监督权”混为一谈。这种主体表述的混乱,也有一定的政治宣示考虑,它把包括监督权在内的政治权利视为一种与旧国家相对的新型国家性质宣示的标志,彰显人民的主人地位,是人民管理国家的自然延伸。但其本质性的错误在于,未区分作为主权者的“人民”与作为国家治理参与者和相对方的“公民”,也未领会“人民”与“公民”在宪法逻辑中的不同定位及功能。

   政治权利的体系逻辑,为上述分散的宪法条款的规范整合提供了基础性的逻辑分析框架。

   具体而言,第2条第三款的“人民依照法律规定,通过各种途径和形式,管理国家事务……”的规定,承接第一款“一切权力属于人民”和第二款“人民行使权力的机关是各级人大”。该款意在表明,人大是人民行使权力的主要平台,但非唯一平台,不排除人民以其他多种方式参与国家管理。只不过,其他方式须依据法律规定。在规范意义上,该款强调人民主权实现方式的多元,非以某种特定方式为限,因而在逻辑上构成对第二款人民代表大会路径的补足;同时,以“依照法律规定”为约束,既是以法律防范主权行使的无序化倾向,也是将人民参与国家管理定位在“人大——国家机构——公民”的公共决策及实施之治理逻辑之下,也即,在特定情形下,主权者“人民”可以依照法律规定在国家治理中以某种身份出场,从而形成“人民”向“公众参与”的内在联接,为“公众参与”提供来自人民主权的权威证成。在这个意义上,由第二款作为代议制度的人大民主和第三款作为主权延伸的公众参与所组成的主权实现路径及对国家机构的控制,对应于“人大代表”和“公众”的两种“人民”转换实体,恰恰契合了韦伯试图利用强势代议民主和公众参与来共同对抗科层官僚制造成的“理性牢笼”的意蕴。[11]

   至于宪法第27条第二款,则是从国家机关及其工作人员的角度,明确回应了宪法第2条确定的两种路径,即“依靠人民支持、密切与人民联系、倾听人民意见和建议、接受人民监督、为人民服务”,由此形成双向的对接耦合。将“接受人民的监督”提炼为“人民监督权”的观点,并没有在这一对接耦合关系下理解相关条款的规范含义,也没有体会到“人民”的主权者意涵及其实现路径的规定性,更是没有区分人民监督与公民监督所分别对应的主权逻辑和治理逻辑。由此展开,将公民监督权认为是原生性权利和具有“人民主权”性质的观点,[12]实际上是将“公民监督权”和“人民监督”相混淆这一错误的变体。

   而作为公民监督权直接依据的宪法第41条,位于第二章“公民基本权利和义务”。该章将政治权利的主体明确为“公民”,因而在结构逻辑上置于“国家机构——公民”的公共政策实施之治理逻辑下,由此明确政治权利的实现方式。第41条的规范意义在于,公民如果认为国家机构执行公共决策的行为侵犯其基本权利(在逻辑上不包括政治权利),可通过公民监督权的行使主张救济。依据上述政治权利的体系逻辑,公民监督权的行使,首先依托由国家机构内部构建的包括诉讼、行政救济在内的常规救济机制,但在穷尽常规救济(一是救济机制的职权行使违宪,二是救济机制所适用的法律违宪)的特定情况下,会跳出“国家机构——公民”框架形成与人民主权的对接,这是促进政治体制运行动态循环的关键。因而,监督权的主体,应当是“公民”,但仍保持与“人民”的微妙关联,并在特定情形下可由其行使回归作为主权者的“人民”。

   在政治哲学上,从“公民”向“人民”的回归,从来都是必要但极为谨慎的。之所以谨慎,是因为“人民”的虚拟性所致的民粹主义流毒以及潜含的暴力革命可能。[13]立足于古典社会契约论基于自然权利的“反抗权”[14]和秉持非暴力原则的有组织少数公民的不服从理论[15] ,现代立宪主义设置了“请愿权”制度,其目的在于将本已超越代议制框架的“反抗”或“不服从”,以“请愿”的程序设计将其重新纳入代议制运行,尽可能抑制“反抗”或“不服从”在人民主权话语下的无序倾向。其内在思路仍立足于“人民主权——代议制”的宪法逻辑,侧重于代议制下的常规宪法秩序。在这个意义上,中国宪法公民监督权的“申诉、控告”,可在特定情形下启动宪法监督,从而与人民主权形成关联,亦是对诉诸人民主权可能引发风险的宪制控制,因而具有一定程度的请愿权意涵。但如果将其视为对“请愿权”的纯粹概念替换,[16]忽视了权利背后的宪法逻辑与实现机制,以及截然不同的宪制结构,则必然曲解公民监督权的规范含义。

   综上,宪法第2条的第二款和第三款、第27条第二款以及第41条,遵循主权者“人民”不直接出场但应以特定方式确保主权权威恒在的经典命题,依据“人民”所转换成的三种实体,分别架构了人民作为国家主人参与国家管理的三种方式,并在监督维度具体化为三种监督方式,各种方式之间基于“人民主权”的价值元点形成紧密关联,由此构成参与体系和监督体系。

参与体系如图一所示

图一

监督体系如图二所示:

图二

  

四、公民监督权的规范内涵

   依据上述政治权利的体系逻辑和宪法规范的整合,公民监督权的规范内涵得以明确。

   首先,基于政治权利的体系逻辑,公民监督权属于政治权利自然无疑。在规范结构上,公民监督权属于政治权利规范体系。但从条文位置来看,第41条处于一个颇为尴尬的位置。它并非顺接于作为政治权利的第34条选举权和第35条表达自由,而被放置在第37—40条的公民权利之后,第42条的社会权利之前。“在性质上既不与前后的规范系统相勾连,也与第34条和第35条的有关政治权利条款失去联络,显得有些突兀。”[17]这一尴尬处境,一定程度冲淡了公民监督权的政治权利属性;加之第41条第3款规定的取得赔偿权的权利救济属性,进一步强化了人们对其性质的迷惑。

   面对这一处境,以宪法立法技术不成熟为由并没有多大的说服力。唯一的解释是,宪法的体系化理解并不必然以条文勾连为唯一标准。第41条第3款是对公民申诉、控告的延伸,在性质上虽属于救济性权利,且具有独立的权利功能,但在逻辑上无法与作为母体的申诉、控告割裂开来,将其一起规定更有助于对受国家机构侵害公民的周全保护。而上述关于政治权利的体系逻辑表明,公民监督权具有显著的政治权利属性,在政治权利体系内部承担独立的权利功能,与其他政治权利条款的分割并不足以影响这一性质认定及其在政治权利体系中的功能定位。当然,如果可以把第41条移到第36条的位置,可能更为周全。

   第二,公民监督权在政治权利内部具有独立的权利功能,从而与参与性的表达自由互有区分。公民基于个体性和公众性两种属性,立足于表达自由和监督权,与国家机构构成参与性和监督性的两种关系。这就意味着,表达自由和公民监督权虽然在行使方式上有诸多类似,但二者的权利功能迥然不同。由此决定了其他方面的差别:在权利主体上,表达自由的主体为由不特定公民组成的公众,不受具体利益关联所限,公民监督权的申诉、控告、检举主体则特定化为具体的公民个体,且与监督对象存在直接利益关联;在权利内容上,表达自由非对应具体权利诉求,属对接决策体制的程序性权利,而公民监督权则更多与公民对公共政策的利益体验相关联;在权利限制上,表达自由立足于公众对于政策的可能预期,受限于差异性的前瞻思考能力,因而就表达自由的内容而言,无所谓对错之分,而公民对于公共政策的评判则源于直接体验,无论是批评建议,还是请愿,均需立足于一定的事实基础,因而宪法规定不得捏造或歪曲事实进行诬告陷害。

   第三,基于公民监督权所处的“国家机构——公民”逻辑,公民监督的对象是国家机构。其方式包括批评建议和申诉控告检举两种,两种方式的区别以公民是否与国家机构职权行为有直接的利害关联为标准。至于申诉控告检举所针对的国家机构的违法失职行为,既包括实施法律的公法行为(主要是行政执法行为),也包括针对私法行为进行救济的职权行为,还包括具有立法权和决策权的行政机关的立法决策行为。前两者属权利救济型,是指因公权力的行使或不行使而使宪法规定的基本权利受侵害者提起的救济;后者属于规范控制型,是指对违宪法律的控制,以维护法律体系的稳定性与统一性。[18]

   应注意的是,从逻辑上讲,公民监督并不针对人大,或言之,人大并无考量和答复“申诉、控告或者检举”的义务。[19]《宪法》没有规定人大的此种义务。原因在于,在宪法逻辑上,公民个体与人大没有直接关联。虽然《立法法》第99条第二款和部分地方性法规规定了公民的规范性法律文件的建议审查权,但该权利并不必然意味着人大的审查启动。当然,针对人大立法过程,公民可以提出批评和建议,因为批评和建议并无直接利害关联的限制。

   第四,在实现方式上,批评建议和申诉控告检举各自不同。前者并未规定国家机构的回应义务,这就意味着批评建议并无直接对应的机制设置。但在效果上,批评建议可以与公众监督对接形成舆论压力,并在特定情况下可由人大代表的监督机制启动人大监督。不可否认,批评建议的权能相对较弱。

   就申诉控告检举而言,针对不同类型的监督对象,各自实现方式不同。对实施法律等公共政策的公法行为的申诉控告检举,首先要导入国家机构内设的常规救济机制,因为常规救济机制内在嵌入国家机构的职权配置中,是国家机构体系本身所设置的自我消化和分工制约机制。这是社会秩序维系的基础机制和常规机制。针对救济性职权行为的违法失职所启动的公民监督,应同样先置于常规救济机制的层级化审查下,但在特定情形下应当打通与人大层面的职权监督的联接通道,实现与人大监督的对接。针对公共政策本身的合理合法所启动的公民监督,则可基于公共政策适用范围的普遍利益关联而对接公众监督,从而形成对启动人大立法监督的民意压力,经由《人大常委会监督法》中的相关联接机制启动对公共政策的审查。

  

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本文责编:陈冬冬
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