返回上一页 文章阅读 登录

刘瑜:两种民主模式与第三波民主化的稳固*

更新时间:2016-06-03 00:23:03
作者: 刘瑜 (进入专栏)  
因此政治精英尽量以观念认同而非身份认同来动员民众——我是不是黑人或者图西族无法改变,而我是不是左派则不但可能变化,而且需要论证。以观念而非身份为动员基础,为政治的包容性和开放性留下了可能。

   不难理解,“划分敌我”的政治动员依赖但同时也扩大一个社会已有的裂痕,从而动摇民主稳固的基础。比如,津巴布韦刚独立不久,穆加贝政府就将反对派力量津巴布韦非洲人民联盟(ZAPU)称为“敌人”,将其领袖恩科莫(NKomo)赶出政府,在部队中清洗其势力,发动其支持者袭击反对派,造成1983年—1987年的津巴布韦内战,上万人在内战中丧生。白人也是穆加贝政府的“敌人”。当1985年白人社区的选举结果令其不满时,穆加贝发誓:“我们要杀死那些毒蛇,我们要把他们给彻底打烂。”24之后的暴力土改更是用实际行动“彻底打烂”了“那些毒蛇”。同样,布隆迪的胡图族政治家将图西族称为“蟑螂”,伊拉克萨达姆政权倒台后逊尼派被全面清洗出权力机构,查韦斯将国内反对派媒体称为“帝国主义走狗”,都是这种“敌我划分”的行为,为这些国家民主崩溃或动荡准备了条件。

   第二,由于选举过于清晰的“胜败”特征,过于强调选举和“选举授权”(electoral mandate),忽视民主这一个政治过程中的其他环节,容易塑造“你死我活、非此即彼”的政治文化。实体化民主观念下“人民”具有至高无上的主权者地位,而选举又是一个“发现人民”甚至“加冕人民”的过程,因此选举就成了一个生死攸关的事件。赢得选举的“人民”可以无限放大其选举授权,可以重写一切游戏规则,失去选举不但意味着一次政治受挫,甚至可能意味着其基本权利受到威胁。

   程序性民主观念当然也承认选举的重要性——毕竟,从操作性的角度而言,如前所述,有无竞争性的选举,是区分民主与威权制度的根本性标志。但是,从功能上而言,程序性民主观念更多地将选举视为一种强制性对话的压力机制,而非一个“主权者”的搜索和定位机制——正是选举的压力,“强迫”各种政治力量加入到政治对话的过程中,而不至于在权力垄断中失去了对话的动力。

   换一种表述方式,出于对开放、持续对话框架的重视,程序性民主观念更多地将选举视为一个化学而非数学过程,即选举的根本性意义不在于通过选票计算决定胜负,而在于带动选举前后的政治辩论和协商,并成为这种辩论和协商持续的发动机。由于不将选举视为一个“加冕主权者”的事件,程序性民主观念反对无限扩大选举授权,而主张对选举授权划定一个半径,将相当一部分公共权力——更不用说基本权利——划定在选举授权之外,从而避免“一赢皆赢、一输皆输”的政治局面。

   对选举这一事件赋予过重的意义,显然不利于民主稳固。选举过于清晰的“输赢”特性,加上选举授权的无限放大,后果有两个:选举过程中广泛的舞弊,以及败选后失败方不接受失败。就第三波民主化而言,这两个后果都严重阻碍了民主稳固。南斯拉夫、格鲁吉亚、乌克兰、吉尔吉斯斯坦等国颜色革命的爆发,都是因为选举舞弊;而1993年布隆迪的屠杀、2007年肯尼亚的骚乱和2010年科特迪瓦的内乱,则都是因为败选方拒绝接受选举结果。显然,将民主简化为选举不利于民主稳固,只有将民主理解为一个持续的过程,令人们意识到即使输了选举,他们依然有政治参与、影响决策的可能性,并且基本权利不会因为选举结果而失去保障,失败者才可能在败选后继续参与民主这个游戏。

   第三,只强调权力的垂直制衡,忽视权力结构的水平制衡,造成赢者通吃的政治局面,激化社会矛盾。在“人民选择了我,我只对人民负责”的观念之下,实体化民主观强调“垂直的责任”,甚至以“对人民负责”的名义取消不同权力机构之间的水平制衡,而程序化的民主观念则隐含着这样一种认识:不同权力机构之间的水平制衡,对于保卫一个开放、持续和包容性的政治对话最有利。

   由于强调并且只强调垂直负责,在实体化民主观念下,民选的行政权力吞噬其他国家机构的权力成为普遍现象。最高民选行政官员,作为“人民”的化身,往往具有至高无上的政治乃至道德优势。司法、立法机构——更不用说其他专业性权力机构(比如中央银行、选举委员会、公共电视台)——很难对行政权力构成有效制衡。由于非直接民选,最高法院的法官往往不具有这种优势;而议员——由于其选民的地方性特点,也并不具有最高行政官员的“全民代表性”优势。因此,我们看到,很多第三波民主化国家,总统们(或首相们)常常打着“忠于人民”的口号拆除碍手碍脚的权力制衡机制。在俄罗斯,杜马成了普京的橡皮图章;在委内瑞拉,国会主动通过“授权法”,允许总统未经议会批准进行“政令统治”;在津巴布韦,当白人诉诸法院来表达对土地强征的不满时,穆加贝说:“我,罗伯特•穆加贝,不可能被殖民者拽到法庭上去。”25

   程序化民主观则强调权力的水平制衡。权力的水平制衡既体现于“三权分立”(在议会制国家往往是“两权分立”),司法独立,一系列国家机构的政治中立(军队、央行、选举委员会、公共电视台、大型国企、公务员体系等等),也体现于联邦制这样的中央地方分权体系。权力水平制衡之所以重要,是因为选举的结果常常胜败分明,为了维持政治对话的持续性与开放性,为败选者提供一定的“政治保留地”非常重要。否则,政治决策很可能被一个实体化的“多数意志”垄断,从而关闭“胜利者”与“失败者”政治对话的可能性。

   是否保留充分的水平制衡,对于民主稳固的重要性显而易见。如果行政部门“吞噬”其他权力机构,使得失败者在整个政治体制中“走投无路”,他们就很可能选择诉诸“非民主”手段来表达政治意见,其结果就是民主的动摇甚至崩溃。埃及就是一个例子。“阿拉伯之春”后,2011年12月的埃及议会选举中,穆斯林派(穆斯林兄弟会[以下简称“穆兄会”]和萨拉菲斯特[Salafists]加起来)获得了三分之二的多数席位。2012年5月穆兄会的莫西又赢得了总统选举。也就是说,此时穆兄会接近了一种“赢者通吃”的状态。对于世俗派来说,他们唯一可以寄望的水平制衡力量就是最高法院——一旦最高法院“失守”,世俗派就很可能会因为没有制衡穆兄会的权力机构而走向“非民主手段”。不幸的是,这正是后来发生的事情。2012年11月22日,莫西宣布在制宪过程中上议院(下议院之前被法院解散)和制宪会议可以不受法院裁决的影响。对于穆兄会来说,这是捍卫民选机构的至高无上性,而对于世俗派来说,这是侵吞他们在权力体系中最后的地盘,将他们彻底赶出“权力的游戏”。群情激奋之下,大规模抗议爆发了——后来的事情举世皆知。可以说,莫西拆毁了埃及新生民主中的水平制衡体系,也就是拆毁了埃及民主的未来。

   第四,剥夺反对派的政治自由,直接恶化政治矛盾。在“人民-敌人”的话语下,实体化的民主观倾向于限制甚至剥夺反对派的政治自由:只有剥夺“敌人“的自由,才能保护“人民”的自由。在第三波民主化国家中,“不自由的民主”成为一种普遍现象。莫勒(Moller)以自由度对民主政体进行分类,其中“自由民主制”只有40个(以2012年为标准),而不自由的或部分自由的民主政体(“多元政体”、“选举式民主”和“最小化民主”三个政体的加总)则有五十多个,其中绝大部分属于第三波民主化国家。26

   由于反对派的政治自由被限制,选举成为一个倾斜的擂台。通过打压反对派,在任者能够拥有更多竞选资源,因而更容易当选;当选则意味着它们拥有了更多的“合法性”,可以更理直气壮地打压反对派。于是,这构成了一个“选举霸权”与“自由侵蚀”之间的恶性循环:当权者的民意基础越来越大,而政治自由却越来越恶化。这种恶性循环的关系显示,赢者通吃的局面往往不是一步到位形成的,而是沿着一个不断加速的漩涡逐渐形成。

   程序化的民主观念则强调“政治自由”这个限定语对于民主的根本性意义。这不仅仅是因为自由所具有的内在价值,而且因为政治自由对于民主的前提性意义。如果将民主理解为持续、开放、包容性的政治对话,那么政治自由是维护对话的开放性、持续性和包容性的基本条件。从功能上而言,如果说民主选举构成一个“政治市场”,正如商品市场中信息不对称往往导致“市场失灵”,政治市场中的信息堵塞也会导致“政治市场失灵”。在这个意义上,政治自由是民主的必要条件。

   反对派自由与否,也深刻影响着民主稳固的可能性。自由的侵蚀到达一定程度之后,从定义上就瓦解了民主政体:“自由公正的选举”往往构成民主的操作性定义。即使自由只是处于被蚕食的过程中,一步步被边缘化的反对派也往往会对当权者实行“防御性反击”,从而引爆社会冲突。

   最后,两种民主观的不同还体现在对宪政规则的态度上。实体性的民主观念强调民意对宪法规则的塑造功能,而程序性民主观则强调宪法对民意的约束功能。“人民”的实体化与“人民意志”的神圣化,很自然地推导出民意对宪法的优先性。在“民意”的掩护下,本应用以约束政治家的宪法反过来成为政治家的橡皮泥。民主与法治,本应是相互关联但又相互制约的两个政治机制,却出现民主“同化吸收”法治的趋势。

   因此,在实体性民主观念下,宪法往往是非常不稳定的。这种不稳定性的一个典型案例,就是第三波民主化国家近年延长总统任期的修宪风潮。比如,过去二十年,在18个拉美国家中,有12个国家通过了修改总统任期限制的宪法条款,其中只有智利是减少总统任期。在11个寻求延长总统任期的国家里,有6个是寻求无限的任期次数。27当然,并不一定所有的总统任期延长都一定是坏事,但是,频繁地就修宪进行公投——比如,委内瑞拉就曾经在短短十年中就修宪三次进行公投(1999年、2007年、2009年),并且内容普遍是扩大行政首长的职权或延长其任期,显示出法治被民主吸纳的倾向。

   程序性民主观念下,宪法的稳定性有两个来源。一方面,宪法不仅仅以“民意”为基础,而且以“自然权利”为基础。既然自然权利是稳定的,那么宪法规则本身也应该是相对稳定的。另一方面,由于程序化民主观念强调权力机构之间的水平制衡,任何宪政规则的变动往往要经过极其复杂的政治博弈,从技术上而言,宪政规则的变动也很难实现。

   以一次选举结果去定义民意,又以这样的民意引领制宪,或者频繁诉诸公投去修宪,会加剧民主的不稳固。如果说政治反对派可能通过“等待”去忍耐一次选举失利的话,宪政规则的变更则往往使这种等待变得漫长甚至绝望,而绝望助长了暴力或政变的可能。2014年乌克兰暴力冲突的升级,就很大程度上可以追溯到亚努科维奇推动修宪和企图建立“超级总统体制”。亚努科维奇2010年一上台,就着手强化总统权力。在议会得不到足够人数的支持后,他转向了另一个策略:以程序有问题为由,要求宪法法院废除2004年的“强议会”宪法,恢复1996年的“强总统”宪法。成功恢复旧宪法后,亚努科维奇立刻开始挥舞他新获得的权力,其中包括任免官员的权力。一个直接后果,就是当时由亚努科维奇领导的地区党几乎控制了所有行政部门和地方政府。虽然修宪本身并没有立刻爆发宪政危机,但是这一举动及其后续影响在反对派心中深深埋下了政治不信任的种子,并成为后来暴力冲突的缘由之一。

综上所述,两种民主观念造成政治精英的两种行为方式,从而形成两种民主模式。敌我划分下的政治动员,选举至上主义,只强调垂直政治责任,打压政治反对派的自由以及以阶段性民意为基础去轻易修宪,汇总起来,就构成了一种赢者通吃式的民主模式,反之则构成多元制衡式的民主模式。表面上看,因为强调垂直责任性、民意高于宪法、民主高于自由、选举至上以及“人民”垄断权力等观点,似乎实体化的民主观念更接近于民主的核心价值,但是,由于实体化民主观导致对选举授权的绝对化理解,将政策改造的授权上升为权力结构重构的授权,导致一次(或几次)选举结果固定化、永久化,从而否定了“人民”本身的流动性、多元性和成长性,(点击此处阅读下一页)


爱思想关键词小程序
本文责编:陈冬冬
发信站:爱思想(http://m.aisixiang.com)
本文链接:http://m.aisixiang.com/data/99976.html
文章来源:《开放时代》2016年第3期
收藏