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刘启川:我国交通警察权力配置:价值维度与改革框架

更新时间:2016-05-31 23:42:56
作者: 刘启川  
进一步来说,交通警察权能改革的进行,应以围绕交通秩序中心化为主轴。

   其次,交通警察权“新秩序观”更好的厘清交通警察部门与其他部门之间的关系,尤其是交通警察部门与交通行政管理部门之间的关系。依据当前交通警察执法内容来看,大致可分为干预行政行为与给付行政行为。在“新秩序观”之交通秩序中心化的导引下,交通警察权的实现必然多选择干预行政的方式,而以给付行政之于道路通行者,并不被“新秩序观”所青睐。在此情形下,完全可以将给付行政部分交由其他部门尤其是交通行政管理部门。由此观之,交通警察权“新秩序观”在发挥区分行政主体之间关系作用的同时,很大程度上实现了交通领域关涉问题研究的体系化。一定程度上可以避免“所关注之交通个别或类型案件之处理,若不能掌握全盘体系,自无法掌握问题之根源与治本之解决方案,公权力对交通法律问题所采之措施,屡有捉襟见肘、脚病医脚之现象,就不足为奇”。[26]在此,应当指出当前学者作出的论断——“应当以维护秩序的最低需要为标准调整警察权力的范围,以自由价值的满足为出发点控制警察权”[27]——并未深入的关注警察权秉性,而一味的强调警察权之自由价值等人权保障功能,必然会侵蚀其他行政权的应有疆域,不利于权能配置的体系化与科学化。

   此外,“新秩序观”的统摄力也及于警察权内部权能的分配。维护交通秩序的角色定位决定了交通警察不同于其他警种。在警察权内部权能配置之时,应保持交通警察的独立性,应当尤为关注交警与巡警之间的关系。笔者较为赞同将两者予以区分,具体应当借鉴前文述及的上海经验,将两者分开并纳入不同管理系统之中。退一步讲,如果将两者合二为一,则其权能将被放大,随之而来的隐患是,极有可能出现市民法治国家初期类似的场景:警察以“促进人民福利”配合“危害防止”的秩序任务,任意扩大了危害范围,致使警察权介入许多行政工作领域。[28]对此,“新秩序观”关于交通秩序为主的价值定位,直接凸显了其特有的功能疆界,使得交警与巡警分立具有理论上的可行性。因而,将交通警察与巡逻警察分离并置于不同的职权范围内,是“新秩序观”的基本诉求之一,也是现代行政发展的基本要求。

  

   (二)中观反思:交通警察任务规范结构变革

   无疑,交通警察权“新秩序观”的有效践行需要法制的配套安排。由于“新秩序观”与交通警察任务总则性规范有内在的契合性和一致性,因此,需要反思当前我国交通警察任务规范结构,是否与以交通秩序为主兼顾人权的“新秩序观”达成内在一致。吊诡的是,《道路交通安全法》在警察任务的总则性规定[29]中明确了保障人权与维护秩序的内容,但是并不能解读出与“新秩序观”如出一辙的价值取向。在理论上,设计警察任务的总则性规定的初衷可能有两种:第一,从内容上来看,很显然警察任务透射的价值并无优劣之分,应当予以平等保护;第二,警察任务所涉价值之间是因果关系,也就是说,秩序的维护是为了人权的保障,人权是秩序的目的。

   应当承认,不论采信何种解释,交通警察任务规范结构设计的致命缺点是,执法者在法律规定不明确或者缺少规定时,不能有效权衡采取何种方式行使权力。尤其是在我国当前执法人员素质普遍不高的情形下,交通警察任务规范基本上是形同虚设,和一般宣示意义的口号无异。

   那么,在当前文本无法找到切实可行的解释方案之时,可否采取退而求其次的进路,亦即在《道路交通安全法》的下位规范中,能否找到化解上述困境的出路。经过下位规范的文本查证,[30]可以发现,要么是没有规定,要么只规定秩序价值,要么延续上位法模式而罗列秩序与人权等价值,由此看来,在我国,关涉交通警察权的所有规范并未为秩序与人权之间关系的辨别提供指引。

   交通警察权“新秩序观”,可以为化解这一难题提供思路。“新秩序观”倡导的交通秩序为主兼顾人权的理念,是交通警察特质与人权表达方式交融的结果,也是对交通警察权运作规律的总结。申言之,从排列的次序来看,人权位列秩序之后,警察权运行之时应依序权衡保护的轻重,一般而言,秩序应被先行考量,人权则位于次要地位。只不过,人权是在例外情形下予以优先对待。也正是例外情形的存在,方可足以抗辩自由法治主义者和社会法治主义者过分的苛责与诟病。

   法评判之实质要义都归于其正当性思量,其实现路径在于通过不断的纠错与批判以推进法制的完善。[31]藉由前文法理的深层次论析,不难发现,很有必要将上述思路予以制度化。对此,我国台湾地区立法者过早的意识到该问题,并在法律制度中加以明确。例如,我国台湾地区《警察法施行细则》第2条[32]规定:“本法第2条之警察任务,区分如左:一、依法维持公共秩序,保护社会安全,防止一切危害为警察之主要任务;依法促进人民福利为警察之辅助任务”。我们完全可以以此为镜鉴,为修订相关规范提供指引。

   鉴于《道路交通安全法》对其他交通安全法律规范的统摄性,如果冒然对其修订,尤其是关乎总纲性交通警察任务的变更,难免会影响法之稳定性,加之修法的成本较为庞大。最为重要的是,倘若以权力机关修法的方式,明文宣示人权与秩序的先后次序,必定会有接踵而来的非议,将遭受一定的政治风险。因此,直接修订《道路交通安全法》第1条并非明智之举。对此,可以参照我国台湾地区的做法,考虑在行政法规中予以细化。具体而言,可以在《道路安全法实施条例》中明确:“维护道路交通秩序,预防和减少交通事故,提高通行效率为交通警察的主要任务。保护人身安全,保护公民、法人和其他组织的财产安全及其他合法权益为交通警察的辅助义务”。

  

   (三)微观省察:权能分流与归位

   依《道路交通安全法》及其相关规范观之,交通警察权的权能范围主要涵盖:交通管理政策规范研究与拟定、车辆登记、驾驶证申领(发证、换证、补证)、机动车驾驶人考试、交通安全教育、交通事故与交通违法查处中相关权能(行政调解权、行政强制权、行政调查权、行政处罚权等)、交通肇事罪与危险驾驶罪的立案侦查、交通信号灯设置、停车场设置与管理、参与道路交通设施或建设的规划、组织指导道路交通安全科研工作等。

   很显然,在微观上考察“新秩序观”如何作用于上述交通警察权能,应按照交通警察权“新秩序观”的基本诉求,验证与纠偏刻下交通警察权的权能范围。具体而言,应从两个层面展开:符合交通警察权“新秩序观”的现有权能予以保留;不符合交通警察权“新秩序观”的予以分流与归位。

   1.应保留的部分权能事项及其限度

   无疑,交通警察承继的传统警察一般权力,如交通安全规范草案提请权以及规章或规范性文件的制定权、交警调解权、交警调查权、交警处罚权、交警强制权、交警管制权、交通肇事罪与危险驾驶罪立案件侦查等仍由其行使。这是因为,交通安全规范的草案提请以及制定规章或规范性文件的权力,这是一般行政主体(当然要具有一定的行政级别)所普遍具有的权力,交通警察所在部门具有该项权能自不待言;至于交警调查权、交警处罚权、交警强制权、交警管制权、交通肇事罪与危险驾驶罪立案件侦查等依托强制力为后盾的权能,正是交通警察权承载价值之“交通秩序为主”的必然要求,亦为交通警察权的当然权能;交警调解权并不以强制力的后盾保障为必要条件,倡导自愿合意合法处理争议,富含人权保障要素,但是实践中调解不成的多以处罚或者强制作为案件终结方式,以修复道路通行者之间应有的交通秩序,因而交警调解权正是“新秩序观”交通秩序为主人权保障为辅的典型体现。

   另外,应当明确,交通警察以上述保留权能事项参与其他行政主体活动之时,其活动方式仅限于行政协助,并多限于职务协助。而对于职务协助之外的情形,诸如在道路规划、交通设施规划过程中交通警察提供其职权范围内智识资源,从形式上来看,这并不与交通警察权“交通秩序为主”的诉求相符,但是,行政协助行为反而是交通警察权之“兼顾人权”的外在表征。最为主要的理由在于,此举并不会对交通警察带来负担,也不影响其核心权能的发挥。依现况而言,道路交通事务之给付行政部分,大都由公路主管机关依据公路法及相关法规掌理之,包括交通工程及设施规划、设计养护等事宜,甚至停车场规划及管理、道路使用规划、道路管理调查、规划、建议及协助规划等,应交由公路主管机关掌理。因为,此部分之工作与危害防止之性质相去甚远。又不需对人民直接使用强制力,不应将之交由危害防止为主要任务之警察执行,一则避免国家行政权警察化,再者,使警察得以戮力于交通事务中具危害处理急迫性的事务上。[33]因此,交通警察的协助行为不应视为其权能事项。

   2.应分流或归位的权能事项及其解释

   车辆登记、机动车驾驶人考试、驾驶证申领(发证、换证、补证)、组织指导道路交通安全科研工作、交通安全教育、停车场设置管理事宜、交通信号灯设置等七项内容,是否也应继续由交通警察行使相应权能?下面结合“新秩序观”予以详细分析。

   (1)车辆登记与机动车驾驶人考试

   车辆登记与机动车驾驶人考试是交通警察对车辆与民众是否具备上路条件的审核,也是对道路管理对象——车辆与人——基础性条件的管理。车辆登记与驾驶证审核发放,皆属于“自由恢复”性质的行政许可,其中,机动车驾驶人考试是获得驾驶证资格前置性的条件。按照“新秩序观”之“交通秩序为主”的一般诉求来看,车辆登记与机动车驾驶人考试既不符合危害防止的急迫性,也不具备使用强制力的必要性。因而,可以将此事项从交通警察权的权限中剔除,交由交通行政管理部门予以负责。对此,可能有人会提出,由交通警察负责车辆登记与机动车驾驶人考试,可以从源头上车辆和通行人员予以全面管制,更利于交通秩序的维护。笔者以为,这与现代行政精细化的分工不符,也与“脱警化”的世界潮流不符。事实上,由交通行政部门负责车辆登记与机动车驾驶人考试更为合适。作为管理交通的交通行政部门,具有接管车辆登记与机动车驾驶人考试的先天优势和条件。交通行政部门作为驾校的主管机关[34],加上全国各地逐步健全交通行政许可制度[35],如果将车辆登记与机动车驾驶人考试,纳为交通行政部门的权限范围,显然比公安机关交通管理部门更为合适。

   (2)驾驶证申领

   是不是驾驶证申领(发证、换证、补证)也应当一并交由交通行政机关管理?笔者以为,应与车辆登记与机动车驾驶人考试区别对待。这是因为驾驶证在现代社会具有特殊意义与价值,它与民众的身份信息紧密相连,在实践中,一定程度上可以与身份证件或护照等同使用。按照现有规定来看,办理身份证件或护照规定了严格条件,并且办理机关都隶属于公安机关。[36]因此,与身份证件和护照有同质性的驾驶证也应当由公安机关办理。

   不仅缘于此,驾驶证人身属性的认证,与交通警察权“新秩序观”之交通秩序为主,在逻辑上是自洽的,都是为了建构或稳固交通参与者共同体的秩序规则,因此,驾驶证申领(发证、换证、补证)不应从交通警察权之中分流出去,具体仍可由其继续办理。

   (3)道路交通安全科研、交通安全教育、停车场设置与管理、交通信号灯设置

   对于组织指导道路交通安全科研、交通安全教育、停车场设置与管理以及交通信号灯设置等四则事项,一般来说属于给付行政的内容,并不符合“新秩序观”对交通秩序的优先保障诉求,同时皆不具备危害防止的急迫性,以及诉诸强制力的必要性,因此,可以将上述四项内容从交通警察权能中分离出来。

具体说来,①道路交通安全科研任务可以参照《道路交通安全法》有关机动车的安全技术检验的规定,将其实行社会化,(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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