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刘启川:我国交通警察权力配置:价值维度与改革框架

更新时间:2016-05-31 23:42:56
作者: 刘启川  

   譬如,我国《道路交通安全法》第70条第1款规定:“在道路上发生交通事故,车辆驾驶人应当立即停车,保护现场;造成人身伤亡的,车辆驾驶人应当立即抢救受伤人员,并迅速报告执勤的交通警察或者公安机关交通管理部门。因抢救受伤人员变动现场的,应当标明位置。乘车人、过往车辆驾驶人、过往行人应当予以协助。”依照该条规定的先后序位来看,“保护现场”之秩序规范,是先于“抢救受伤人员”的人权保障规范。尽管上述条文中明确遇到“人身伤亡的,车辆驾驶人应当立即抢救受伤人员”,然而,囿于“保护现场”留存证据的秩序要求,实践中容易出现两种极端的情形:要么肇事者死板的维持秩序而放任受伤人员伤情恶化,要么积极的救治受伤人员因疏漏保持证据而面临一定的罚责。在此情势下,无疑,交通警察权的行使一般会遵循《道路交通安全法》第70条设定规则的指引,优先关注因“保护现场”留存的证据。[13]

   对此,《道路交通事故处理程序规定》第21条以更为详尽的内容确认了这一规则。第21条规定:“交通警察到达事故现场后,应当立即进行下列工作:(一)划定警戒区域,在安全距离位置放置发光或者反光锥筒和警告标志,确定专人负责现场交通指挥和疏导,维护良好道路通行秩序。因道路交通事故导致交通中断或者现场处置、勘查需要采取封闭道路等交通管制措施的,还应当在事故现场来车方向提前组织分流,放置绕行提示标志,避免发生交通堵塞;(二)组织抢救受伤人员……”。

   试想,倘若寄希望于交通警察维护秩序之时,又能毫无缺漏的保障着人权——至少不存在侵犯人权之情形,既考验着交警的执法技艺水平,又是一种巨大的挑战。在法理上,这是对交通警察执法效果的过度苛求,不具有期待可能性。就其后果而言,如若处置不当,要么面临着无视人权的诟病,要么遭受越权或滥权的指责。按照公共选择理论,假设的交通警察这一“经济人”,会首选程序规定的次序处理相应交通事件,而非只“组织抢救受伤人员”无暇“划定警戒区域”,否则将面临行政违法的苛责。

   可见,交通警察评判交通事故关涉当事人双方的价值天平,更多的偏向于秩序而非人权。一个显然的结果是,交通警察执行道路交通规范之时侧重于现场证据的秩序行为,某种意义上在纵容着对人权的损害。尽管,在侵害发生后,法律规范为漠视受伤人员的肇事者设定了民事或者刑事罚则,但是这些内容都改变不了交通警察在处置交通事故之时所彰显的偏重交通秩序的价值取向。

  

二、交通警察权价值定位:“新秩序观”之提倡

   随之而来的问题是,我国当前交通警察权之人权保障属性应用的局限性,亦即现有规定所隐含的交通警察权偏重于秩序的价值取向,会不会引发交通警察权倒退至“警察国”时代的质疑?是否与宪法倡导的尊重与保障人权的精神相悖?如果答案是否定的,那么,人权保障功能偏低处境的正当性理据何在?上述法治风险应当如何规避?笔者以为,这需要从交通警察权的秉性与人权的实现方式着手论析。

   应当明确,即便在自由法治国、社会法治国的场域内,警察权的秉性并不能因为情势的不同而作相应调适。其不同于一般的国家行政权,这是因为警察权较于其他行政权具有补充性。“警察系以维持客观的事实上之秩序为目的之国家机关,与警察不得主动地介入有关形成及维持市民相互间之私法关系之纷争完全相同者,警察亦不应积极地支援、推进特定的行政机关之政策。”[14]这种补充性还表现为警察权的临时性,“在保护私权所需之特别职权,有身份之确认、管束、及扣押,但很清楚的是,各该措施皆仅具临时保全性质。”[15]此外,警察权与行政权的重要不同在于,警察权的强权性与侵益性,远胜于一般的行政权,因此对警察权的运行应课加较一般行政权更为苛刻的条件。位于警察权之下的交通警察权更应如此,应严格的限定在查处交通违法行为、处置交通事故等维护交通秩序上。

   尤其是,刻下的中国已经进入一个风险社会,而现代道路交通领域是风险的高发区。具体而言,城市交通风险的增大,无非来源于这些问题,也是交警亟待解决的问题:现代城市空间的有限性,人口、车辆急剧增长性,交通事故尤其是重大交通事故的惨烈性与处置及时性要求,驾驶工具的危险性,通行效率与安全的过高期待性,等等。特别是威胁健康与安全的交通事件即使并不变为现实也会消耗成本。[16]而这些都需要交警予以事先应对,并有效化解。其路径无外乎围绕秩序的构建、整合或维护。在此情形下,如果单向度关注道路通行者权利所涉的自由、民主与财产,而无涉交通秩序或给予少量关注,那么现代交通秩序将矛盾重重、混乱不堪。事实上,道路交通安全风险的消解需要尽快重整秩序,在此过程中可能伴随着一定程度人权的消减,但其目的是为了整个交通秩序与安全的实现。至于减损的人权,完全可以通过事后救济的方式予以弥补,此举正是行政法之比例原则的要义所在。因此,从功能主义的视角而言,相较于交通警察权之人权属性,交通警察权秩序价值的权重应适度偏重。

   那么,如果交通警察的重心在于维护交通秩序而非关注人权,现代交通警察权是否会导致一种极端:为了交通秩序漠视人权甚至践踏人权?应当看到的是,秩序与人权并非完全割裂。在自由法治国与社会法治国双重视阈内,秩序是富含人权的秩序,秩序与人权的水乳相融关系,已经基本获得共识。“从最抽象的意义上讲,秩序是事物在时间、空间或逻辑联系上相对固定的结构。对于社会生活而言,秩序总是意味着在社会中存在着某种程度的关系的稳定性、进程的连续性、行为的规则性以及财产和心理的安全性等因素。”[17]但若国家存在是以追求人民幸福、保障人民权利为目的,必先以国家能存在及社会秩序能维持为前提,因此,安全秩序目的与追求人民幸福的目的,就成两个相互关联,彼此影响之主轴。[18]

   当然,单纯从法理上讲,人权与秩序冲突之时,秩序应让位于人权,毕竟,一切国家型构包括维持国家机器运转的秩序,皆源自于人权。诚如有学者所言:“治安任务必须在保护人权之前提下进行,而人权之保障与人民福祉的追求才是目的,治安应仅是手段。”[19] 并且,以此“手段”外化的道路交通规范所一贯秉承的秩序、安全等价值,内含着人权保障的意蕴。应当承认,交通秩序并不必然与人权保障是相悖的,干预行政也并不是品质不良的行政活动。在整合社会秩序方面干预行政是必不可少的,且中国转型时期社会秩序可能更需要干预行政来整合不稳定的秩序。[20]很大程度上,交通警察对交通秩序干预行为,是为了个体权益或者公共利益的维护。以前文述及的《道路交通事故处理程序规定》第21条为例,无疑,该条具有鲜明的秩序价值取向,但是,这并不表明交通警察在处置事故时,按照上述规范明定的顺序依次完成后,才进行下一个环节,而是这些环节基本上是同步进行的。况且,先于考虑现场秩序,如划定警戒区域、实施交通管制、防止警示标志等,一方面是为了防止二次事故,另一方面为他人通行提供必要的警示,避免交通事故的发生。在本质上,都是为了权利保障与公共利益,并不能因此而过分的苛责交警“只有秩序而无人权”。

   需要继续追问,如何才能避免“只有秩序而无人权”的法治风险呢?现代国家配置交通警察权之秩序权能,多是在民主的情形下以“传送带”立法的模式展开,即便是行政立法,也是汲取参与、听证等民主要素的基础上进行,并配备相应的审核、备案、废除等程序。譬如,2014年6月深圳市交警部门向深圳市人大常委会提请修订《深圳经济特区道路交通安全违法行为处罚条例》、《深圳经济特区道路交通安全管理条例》,向社会公开征求意见建议,取得了良好的社会效果。[21] 尽管上述条例中增加了新的罚则,但其目的在于通过维护交通秩序,以更好保障人权与更广泛的公共利益。申言之,现代交通警察维护交通秩序的行为,是富含人权要素的秩序行为。

   或许有学者会提出,在社会法治国之福利行政与给付行政的背景下,交通警察权亦应当作出相应的回应,至少应增量人权保障要素。对此,笔者并不苟同。

   原因有三:其一,如若赋予交通警察权给付行政的权能,不难想象,交通警察权极有可能又回归到传统警察国时代,其危害前文已做阐述,在此不再赘述;其二,给付行政的角色完全可以由其他行政机关代行或者担任,在行政分工精细化的今天,已不存在障碍,警察内部分工日益明晰化与独立化,上海交巡警分立的成功实践便是明证;[22]其三,即使交通警察在执法实践中,遇有突发事件或者紧急情况,而不属于其职权范围内的事项,并在请求其他机关可以解决的情形下,交通警察亦不应完全介入并代行其他机关职权。并不是说交通警察对此完全坐视不管、置若罔闻,而是应通知相关部门,并在必要的情况下提供协助,当然,这种协助应为法律规范限定的范围内。因此,福利行政的发展趋势不应成为变更或者革新交通警察任务的因由。

   综上所述,当前交通警察权力的价值应当定位为以交通秩序为主兼顾人权,我们暂且将其称之为交通警察权“新秩序观”。“新秩序观”最大的优势是厘清了当前交通警察权蕴含的价值、功能预设及其序位。换言之,“新秩序观”的基本诉求是交通警察致力于交通秩序与交通安全的维护,其他的皆为其辅助事项。更进一步,在自由法治国与社会法治国双重品格的推动下,交通警察职权范围内——道路交通秩序与交通安全,不应是往常普遍存在的被申请行为或消极被动不作为,更多的应是主动履行其秩序维持功能。如主动指挥交通、主动处置交通违法行为。而对于人权保障的辅助义务,惟有来自其他机关或者民众的申请方得以实施。当然,对于突发事件,尤其是民众生命面临重大威胁,来不及寻求他机关救济,否则将导致严重损害之时,交通警察有主动介入的必要。

  

三、“新秩序观”对交通警察权力配置之寓意

   交通警察权力配置与权能改革“牵一发而动全身”,而确立的交通警察权“新秩序观”可有效处理“一发”与“全身”的关系,能够在三个维度上获致交通警察权力配置的全方位改革,实现交通警察权能改革联动效应的良态化。具体而言,在宏观上,实现交通秩序中心化与权力分配体系化,从整体上回答权能改革的基本方向;在中观上,推动交通警察任务规范结构变革,以获取权能改革的制度保障;在微观上,验证与纠偏当前交通警察权能范围,实现权能的分流与归位。

  

   (一)宏观影响:交通秩序中心化与权力分配体系化

首先,交通警察关注的重心将集中于交通秩序,并以维护交通秩序作为其根本职责。由此实现该警种设置的初衷:藉由维护交通秩序实现人权保障。易言之,在交通秩序的维护中,实现民众最为基本的道路通行权。值得一提的是,日本对交通警察权的价值定位更为苛刻:不直接关注人权保障,或宣示交通秩序与人权的关系,而是单纯规定交通警察权的价值在于交通秩序。日本《道路交通法》第1条规定:“本法律系以防止道路上之危险,谋求其他道路之安全与顺畅,及有助于防止起因于道路交通之障害为目的。”[23]但并不能由此否认日本交通警察秩序的维护并无人权保障的元素。我国学者李步云先生更是在其新著中,直呼警察秩序维护价值唯一性:“警察权力的行使只能以维护社会公共秩序为必要,除此之外,警察权力不应该干涉。”[24]在理论上,我们不难得出交通警察之于交通秩序的维护必然会承继一般警察之于秩序的方式,采取介入的双重标准:危害防止的急迫性与需要强制力的经常性。[25]不限于此,依循“新秩序观”,基于积极主动维护交通秩序的必要,现代交通警察权能范围及于潜在的、推测性的交通危险。因此,新秩序观之下,交通警察兼具消极维护交通秩序与积极维持交通秩序的双重功能。(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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