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刘东亮:涉及科学不确定性之行政行为的司法审查

——美国法上的“严格检视”之审查与行政决策过程的合理化的借鉴

更新时间:2016-05-27 10:50:04
作者: 刘东亮  

   摘要:在现代社会中,涉及科学不确定性的行政行为日益增多。对于这类行政行为的司法审查,传统的审查方法如实体性审查和程序性审查都存在局限性。美国法院在司法审查实践中针对这种审查对象发展出一种新的司法审查方法即“严格检视”。“严格检视”之审查本质上属于过程性审查,是法院审查行政机关作出行政行为的过程中是否认真考虑了各种相关因素,特别是其推理过程是否具有合理性,它要求行政机关必须对行政行为作出合理的解释。法院通过“严格检视”之审查督促行政机关负责任地和民主地履行行政职责。“严格检视”之审查对当下中国的法治建设有着重要的参考和借鉴意义。

   关键词:  科学不确定性 行政行为 司法审查 严格检视 过程性 美国法

  

   近年来,很多涉及科学不确定性的行政行为开始进入司法审查领域。[1]比如,有律师申请公开转基因作物信息遭拒而起诉农业部;[2]有公民要求公开草甘膦除草剂“农达”的相关信息,法院将转基因巨头孟山都公司追加为第三人,等等。[3]这类案件以前很少出现,近期则频频发生且都关系到普遍的社会公共利益,法院如何对之进行审理,是一个非常值得研究的崭新问题。

  

一、科学不确定性情形下司法审查面临的困境

   在研究法院如何处理涉及科学不确定性的行政案件之前,首先需要对科学不确定性及其引发的相关问题作一初步阐述和分析。

   (一)科学的两面:确定性与不确定性

   在二十世纪以前,人们通常认为,确定性、可靠性、普遍性和客观性是科学区别于其他知识的重要特征。[4]科学常常被等同于“正确”甚至是“真理”。

   的确,近代科学的兴起给人类社会带来了翻天覆地的变化。马克思和恩格斯在谈到第一次工业革命时曾说:“资产阶级在它不到一百年的阶级统治中所创造的生产力,比过去一切世代创造的全部生产力还要多,还要大。自然力的征服,机器的采用,化学在工业和农业中的应用,轮船的行驶,铁路的通行,电报的使用,整个整个大陆的开垦,河川的通航,仿佛用法术从地下呼唤出来的大量人口,——过去哪一个世纪(曾)料想到在社会劳动里蕴藏有这样的生产力呢?”[5]

   这段评论生动而又深刻地揭示出科学技术对社会发展的巨大影响。而科学技术在改变人类社会发展进程的同时,也改变了人类对世界包括对自身的看法与观念,[6]并使得人类头脑中存在已久的理性主义膨胀到极点。这在有着“法国的牛顿”之称的天体力学之父拉普拉斯(Pierre-Simon Laplace)放言可以掌握世界的豪迈情怀中表露无遗。他说:“假设有某种智能,一种知性的存在,他能领会大自然运作的所有力量,以及期间所有存在的独特情境。此一至高无上的智慧必是浩瀚无穷,足以把所有资料都纳入考虑。他必然能够理解一切的法则与运动,无论是宇宙中最巨大的星体,还是最轻盈的原子;对他来说,没有什么是不能确定的。未来和过去,都尽收他的眼底。”[7]

   这种认为根据科学的确定性可以把握宇宙间一切规律的决定论世界观[即所谓拉普拉斯信条,又称“拉普拉斯之妖”(Laplace’s Demon)]似乎并非完全信口开河,比如,用牛顿力学算出来的天体运动具有准确的预见性。然而,过去的科学实践充分说明,科学领域有着太多的不确定性因素,对宇宙间一切规律的把握远远超出了人类的认知能力。[8]因而,有人说,最普通的一只猴子也能够骄傲地宣称它可以预知地震,而人类中最聪明的科学家也做不到这一点——这实在令我们为之汗颜。

   进入二十世纪,科学的发展进一步证明了不确定性也是科学固有的特质。相对论和量子物理结合在一起所抛弃的,不仅仅是旧的科学,也包括(作为)其基础的形而上学。康德曾认为,牛顿的绝对空间和统一的因果性原理是思想的先验原则,是人类何以能理解其所处世界的必要条件。然而物理学证明他全然错了。原因和结果仅仅是表象,不确定性才是实在的本来面目。[9]海森堡(Wener K. Heisenberg)在1926年至1927年间提出的不确定性原理(Uncertainty principle)使拉普拉斯决定论即一个完全确定性的宇宙模型的梦想寿终正寝:粒子的某些物理量(如位置和动量,或方位角与动量矩,还有时间和能量等)不可能同时具有确定的数值,其中一个量越确定,另一个量的不确定程度就越大。[10]量子力学上著名的思想实验“薛定谔之猫”(Schr?dinger's Cat)——死-活的叠加态——把微观粒子和猫相连接,进而提出了宏观世界的不确定性问题,并引发了是否存在“平行世界”(parallel universes)的疑问和争论。[11]波普尔(Karl Popper)则借助“问题-猜想-反驳”的试错机制对科学上的不确定性给出了另一种解释:科学总是通过不断证伪的过程向前发展。[12]某种科学理论被人们暂时接受并认为“正确”,可能只不过是当下尚未发现那只足以否定、推翻它的“黑天鹅”而已。

   总之,科学具有两个截然相反的特征:确定性与不确定性。而与确定性相比,不确定性似乎更逼近科学的本质。这一点对于“后常规科学”尤为明显。

   (二)“后常规科学”时代的公共决策之困难

   著名科学史学家库恩(Thomas S. Kuhn)在其经典著作《科学革命的结构》一书中描述科学发展的动态图景时使用了“常规科学”(normal science)一词指称已经发展成熟的科学研究。[13]根据库恩的解释,“常规科学”是根据既已形成的学科“范式”(Paradigm)求解某一知识领域的谜题。从某种意义上说,解答这些谜题不会带来任何理论上或者现象上的新奇。[14]因为“常规科学”的目的并不是为了去发现重大的实质性的新事物。“常规科学”旨在澄清既有范式已经提供的那些现象与理论,或者说,是为了更加精确地确定某些重要事实或者对理论进行诠释。[15]

   按照库恩对“常规科学”的理解,科学只是一种类似“解谜”或者说“解难题”(puzzle-solving)的循规蹈矩、按部就班的活动。[16]然而,科学始终处于演化、发展的过程之中。二十世纪中叶以来,科学活动呈现出诸多新的形式,这些新形式很难被纳入“常规科学”的框架进行解释并加以规范。例如,在气候变化、食品安全等很多领域,“常规科学”的传统解谜策略难以奏效。于是,一种新科学观应运而生,有学者称之为“后常规科学”(Post-normal Science)。[17]

   “后常规科学”的出现标志着一个时代的结束。过去,科学是在高度确定性的知识基础上进行的解谜活动。而在“后常规科学”时代,不确定性(uncertainty)是科学新观念的核心。科学不再源于抽象的好奇心或者工业的需求,而产生于那些事实不确定、价值有争议、风险巨大而又时间紧迫的问题。[18]决策主体在处理这些问题时常常依赖不确定的、可变的甚至是某些未知量的输入,并且基于风险预防(risk prevention)原则不得不在时间相当紧迫的情况下及时做出决策。更关键的是,从“常规科学”向“后常规科学”的转型已成为一种不可逆转的趋势,科学上的不确定性在现代社会日益呈现常态化。[19]

   毫无疑问,公共决策从未放弃过对科学的依赖,科学和决策的关系问题一直备受瞩目,其主要原因在于,人们期望科学能够为决策提供客观准确的知识、完备有力的证据和“铁的事实”。这些知识和证据应当是确定可靠的,而且也是价值无涉的,可以用来保证政策的有效性和合法性。[20]然而,在“后常规科学”时代,科学本身的不确定性反过来大大增加了公共决策的风险和难度。例如,在关于转基因作物的争论中,正反双方阵营均有资深科学家的声音。科学争议折射到公共政策领域并经大众传媒的传播,造成了风险的社会性放大(social amplification of risk),在这种情况下,媒体和公众对公共决策正当性的质疑倘若得不到有效回应,则可能引发社会恐慌并导致政府信任危机。[21]

   限于篇幅和主旨,笔者于本文中仅研究行政决策领域的问题。但实际上,在涉及科学不确定性问题时,行政决策和其他形式的公共决策(例如立法)所面临的困难基本上是一样的。那就是,决策主体只能基于有限的知识和信息,根据非充分决定性的(underdeterminative)事实和证据,在许多未知和不确定性条件下作出政策选择和决断。[22]

   (三)科学不确定性问题的司法审查之困境

   无疑,大多数法官都只是法律专家而缺少在科学、经济或者政策分析方面的经验;相反,作出行政决策的政府官员常常被认为具有这方面的广博的专业知识。这就为审理法院制造了一种两难困境并产生了一个公法制度上令人困惑的问题:法院面临的困境是,法官不能放弃制约其他政府官员的职责或者权力,但是,他们又不愿也不能马后炮式地故作聪明而批评(second-guess)更为内行的决策者的选择,特别是涉及复杂的科学不确定性问题时更是如此。公法制度上的困惑是,应当怎样解释由非内行的法院对内行的行政决策所作的深入审查(pervasive review)以及是否存在解决这种制度安排所蕴含困难的机制。[23]

   有美国学者指出,行政法上一个重要的不合逻辑之处是,法院常常严格审查行政机关对事实的认定和政策的确定而遵从它们对法律的解释。[24]这与人们通常设想的情况正好相反。人们常常认为,法官应当更关注自身的专长——法律解释——而对他们并不具有特别的专业知识的领域(比如那些具有科学和技术内容的方面)关注更少一些。然而,这并不是行政行为司法审查的真实情况。在司法审查实践中,法院不会也不能轻易地放过对涉及科学不确定性的行政决策的审查,否则它们会被认为放弃了司法审查的职责,这与民众的期待和司法审查制度设置的初衷都是背道而驰的。

   简言之,尽管科学不确定性的性质和程度在不同的场合可能各不相同,[25]但行政行为涉及的很多事实可称为是“不确定的”提醒法院对于存在科学不确定性与不存在这类问题的情形不能采取一刀切的审查方式。[26]那么,法院究竟应该如何审查存在科学不确定性的行政行为呢?

   鉴于我国行政诉讼司法实践中罕有处理科学不确定性问题的先例,理论上也缺乏相关的研究文献,我国研究者可以参看一下其他国家(特别是美国)是如何处理这类案件的。

  

二、严格检视:司法审查标准对科学不确定性问题的应对与发展

   事实上,不仅是涉及科学不确定性的问题,对于行政机关所有的政策性决定(policy decisions),[27]法院如何对之进行审查,长期以来都存在极大的争论。

   (一)审查方法之争:实体性审查、程序性审查或其他

众所周知,实体性审查(substantive review)和程序性审查(procedural review)是两种最基本的司法审查方法。显然,与程序性审查相比,对政策性决定进行实体性审查是不可取的。美国哥伦比亚特区联邦巡回上诉法院(D.C. Cir.)首席法官贝兹伦(Bazelon, C.J.)指出:“由于由在技术上一无所知的法官对数学和科学证据进行实体性审查很不靠谱并可能带来严重危害,(点击此处阅读下一页)

本文责编:陈冬冬
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