返回上一页 文章阅读 登录

陈鹏:全国人大常委会“抽象法命题决定”的性质与适用

更新时间:2016-05-08 00:52:20
作者: 陈鹏  

      摘要:  全国人大常委会的部分决定带有“抽象法命题”的意味,从而与立法有所通联。“抽象法命题决定”的性质如何以及能否被司法机关适用是需要直面的问题。就其性质而言,决定的主体和程序是判断其是否属于法律的唯一标准,但不属于法律的决定也可能被历部宪法授予的全国人大常委会的制定法令、解释法律、修改法律、补充法律、批准条约的职权所涵盖。就其可适用性而言,司法机关几乎不加甄别地将这类决定视作可适用的规范,但在应然层面上,并非所有决定都可被适用。“抽象法命题决定”之所以勃兴并呈现出法规范的面相,原因包括转型期宪法对全国人大常委会授权不足,立法者持守积极慎重的立法理念,全国人大常委会权力结构的复合性,以及司法条件的局限性。

      关键词:  全国人大常委会 立法 法律 决定 有关法律问题的决定

  

一、问题的提出

   依照通说,全国人大及其常委会的职权可被划分为立法权、决定权、任免权、监督权四种类型。然而这种四分法并不规整,[1]全国人大常委会发布的相当一部分被冠以“决定”、“决议”之名的文件本身便带有抽象法命题的性质[2],从而与立法活动具有一定通联性。包含抽象法命题的决定和决议有时被立法、司法工作者以及官方文件称为“有关法律问题的决定”[3],而学者则称之为“立法性决定”{1}或“准法律决定”{2}。为了避免与立法、法律等概念混淆,本文直接称之为“抽象法命题决定”。

   概而言之,全国人大常委会发布的带有抽象法命题意味的决定包含以下几种类型:

   (1)创设性决定。此种决定或授权相关部门行使其他规范性文件未赋予的特定职权,或为公民、法人及其他组织授予新的权利或课予新的义务。如《全国人大常委会关于严禁卖淫嫖娼的决定》(1991)第4条第2款授权国务院就强制性法律和道德教育作出规定;《全国人大常委会关于加强反恐怖工作有关问题的决定》(2011)第5条授权公安部门冻结恐怖组织及恐怖人员的资金和资产,同时为金融机构和特定非金融机构设定了冻结和报告义务;《全国人大常委会关于授权国务院在中国(上海)自由贸易试验区暂时调整有关法律规定的行政审批的决定》(2013)授权国务院将若干法律当中规定的行政审批改为备案管理。

   (2)补充性决定。此种决定虽然也创设新的权利和义务,但通常与其他法律存在一定关联。补充性决定在刑法领域最为常见。在1997年《刑法》颁布之前,全国人大常委会频频对1979年《刑法》作出补充规定,且补充规定多以决定的形式出现。如《全国人大常委会关于禁毒的决定》(1990)当中关于走私、贩卖、运输、制造、非法持有毒品等的规定,《全国人大常委会关于严禁卖淫嫖娼的决定》(1991)当中关于组织、强迫、引诱、容留、介绍他人卖淫犯罪的规定,《全国人大常委会关于惩治虚开、伪造和非法出售增值税专用发票犯罪的决定》(1995)等皆如是。1997年《刑法》颁布之后,类似的决定仍然存在,如《全国人大常委会关于惩治骗购外汇、逃汇和非法买卖外汇犯罪的决定》(1998)当中关于骗购外汇犯罪的规定即如是。在其他部门法领域也存在类似的补充性决定。如三大诉讼法皆简要涉及到司法鉴定,而《全国人大常委会关于司法鉴定管理问题的决定》(2008)则对鉴定人和鉴定机构登记管理制度、鉴定人资格、鉴定机构资格等进行了补充规定。

   (3)解释性决定。全国人大常委会通常以决定的形式作出法律解释。然而关于全国人大常委会的法律解释是否包含上述补充性决定,历史上三个文件作出了不同规定。1955年《全国人大常委会关于解释法律问题的决议》规定:“凡关于法律、法令条文本身需要进一步明确界限或作补充规定的,由全国人民代表大会常务委员会分别进行解释或用法令加以规定。”有论者指出,这里使用“分别”二字便表明,凡属于需要进一步明确界限的,由常委会进行解释,凡属于需要做补充规定的,由常委会用法令加以规定{3}。但1981年《全国人大常委会关于加强法律解释工作的决议》规定:“凡关于法律、法令条文本身需要进一步明确界限或作补充规定的,由全国人民代表大会常务委员会进行解释或用法令加以规定。”以“或”替代“分别”,便将解释法律的情形扩充至对法律“作补充规定”。2000年《立法法》生效后,全国人大常委会从事法律解释的情形再次被限定,全国人大常委会仅在法律需要“进一步明确具体含义”或“明确适用法律依据”时解释法律。这两种情形下的法律解释皆与既存法律条文有密切关联,“需要进一步明确具体含义”是以特定法律条文为解释对象,“需要明确适用法律依据”也必然指向特定应当适用的法律条文。而补充性决定与既存法律条文的关联并不如此紧密,如前述《全国人大常委会关于司法鉴定管理问题的决定》只是对三大诉讼法当中简要提及、未予以明确规定的司法鉴定问题加以补充,尤其是其中针对鉴定人和鉴定机构的法律责任的罚则规定,与诉讼程序中司法鉴定更无直接关联。由于《立法法》不再认可通过法律解释的方式对法律进行补充规定,因而解释性决定也就应当与补充性决定区分开来。狭义的“解释性决定”即明确规范含义或明确法律适用的“明确性决定”;而1981年《决议》生效之后、2000年《立法法》生效之前作出的补充性决定仅可被视作广义的解释性决定;1955年《决议》生效之后、1981年《决议》生效之前的补充性决定则只能在最广义的层面上被视作解释性决定。全国人大常委会发布的对《刑法》、《刑事诉讼法》、《香港特别行政区基本法》的若干次解释便属于狭义的解释性决定;《全国人大常委会关于维护互联网安全的决定》(2000)等《决定》中当中关于特定行为应当依法承担刑事责任、民事责任或行政责任的规定也在此列;狭义的解释性决定有时也与其他性质的《决定》混编于一个《决定》文件中,如前述《全国人大常委会关于惩治骗购外汇、逃汇和非法买卖外汇犯罪的决定》虽包含了补充法律条文的条款,但该《决定》第2条关于特定行为应当依照《刑法》第280条予以定罪处罚的规定,便属于明确法律适用的解释性决定。[4]

   (4)修改性决定。全国人大常委会对法律的修改呈现为两种决定形式,一种是专门作出修改法律的决定,如《全国人大常委会关于修改〈中华人民共和国劳动合同法〉的决定》、《全国人大常委会关于修改〈中华人民共和国民事诉讼法〉的决定》等等;另一种则是将修改性决定与补充性决定、解释性决定混编,如前述《全国人大常委会关于惩治骗购外汇、逃汇和非法买卖外汇犯罪的决定》第3条便修改了《刑法》第190条关于逃汇罪的规定[5]。

   (5)废止性决定。全国人大常委会废止某一规范性文件或某一制度,乃是以否定性的法命题替换肯定性的法命题,其本质是一种消极的立法行为[6],只是此种立法活动没有呈现为形式意义上的法律,而是采取了决定的形式。如《全国人大常委会关于废止部分法律的决定》(2009)、《全国人大常委会关于废止有关劳动教养法律规定的决定》(2013)即属于此种情况。

   (6)批准性决定。全国人大常委会的批准性决定包括批准其他主体制定规范性文件以及批准国际条约和协定。前者最为典型的例证是1957年《全国人大常委会批准国务院关于劳动教养问题的决定的决议》以及1979年《全国人大常委会批准国务院关于劳动教养的补充规定的决议》。对于后者而言,按照《缔结条约程序法》第7条第2款第(4)项的规定,全国人大常委会有权批准同我国法律有不同规定的条约、协定,《民法通则》、《民事诉讼法》、《行政诉讼法》等法律当中也有关于条约优先适用的规定,因此,全国人大常委会批准条约的决定也具有了改变法律、形成新的法命题的性质。

   由于“抽象法命题决定”与立法活动存在一定通联性,于是便带来了两个问题:第一,“抽象法命题决定”的性质不明。由于宪法和相关法律皆没有规定全国人大及其常委会制定的法律是否应当冠以“××法”的名称,因而被冠以“决定”、“决议”之名的文件也未必断然不可被视作法律。但借助何种标准确定此类决定的性质,则须探究。第二,“抽象法命题”决定能否进入司法程序适用,也颇值得检讨。如果某一决定被视作法律,则司法机关可以将其作为司法和裁判活动的规范依据;如果某一决定不是法律,则需要观察宪制安排是否认可其被司法机关所适用。

  

二、“抽象法命题决定”的性质

   (一)立法工作者的认知分歧

   对于“抽象法命题”决定的性质,立法工作者之间存在几种不同的理解。第一种理解是某些决定是“立法”,但不是“法律”。如吴邦国委员长在一次立法工作总结中曾指出:“1979年初到现在,全国人大及其常委会通过了440多件法律、法律解释和有关法律问题的决定。”{4}全国人大法工委在总结十届人大立法工作时也明确表示:“十届全国人大及其常委会在2003年3月至2008年3月的五年任期内,审议和通过《宪法修正案》1件,法律73件,法律解释5件,有关法律问题的决定21件。”{5}第二种理解是将决定直接视作法律。如全国人大常委会执法检查组1993年发布的《关于检查〈全国人大常委会关于惩治生产、销售伪劣商品犯罪的决定〉等法律执行情况的报告》便将《关于惩治生产、销售伪劣商品犯罪的决定》与《产品质量法》、《药品管理法》并而论之,进而表示:“《决定》等法律的实施初见成效。”第三种理解是模糊化地处理决定与法律的关系。如田纪云副委员长在九届人大一次会议的常委会工作报告中就执法检查问题进行阐述时,便一方面表示“常委会继续把对法律实施情况的检查监督放在与立法同等重要的位置”;另一方面强调“人大常委会和各专门委员会先后派出33个执法检查组,对18个法律和决定的执行情况作了检查。”此即首先认定对决定执行情况的检查属于“对法律实施情况的检查”,再将“法律”的执行情况和“决定”的执行情况进行区分。2009年《全国人大常委会关于废止部分法律的决定》也延续了类似的做法,在“关于废止部分法律的决定”这一题域下使用了“废止下列法律和有关法律问题的决定”的措辞。

   此外,关于“有关法律问题的决定”究竟包含哪些决定类型,立法工作者之间也未达成共识。譬如,对于“有关法律问题的决定”是否包含对法律的立法解释,便存在理解上的分歧。前述吴邦国委员长的立法工作总结区分了法律解释和有关法律问题的决定,全国人大法工委对十届人大立法工作的简述也进行了同样的区分。但乔石委员长在八届人大常委会第五次会议上的讲话则指出:“今年3月八届全国人大一次会议以来,……人大常委会在经济立法方面取得了明显进展,共制定、修改法律和通过有关法律问题的决定16个。”{6}这16个法律和决定包含了《全国人大常委会关于惩治生产、销售伪劣商品犯罪的决定》这一对刑法的补充规定[7],而按照1981年《全国人大常委会关于加强法律解释工作的决议》,该规定系属法律、法令条文本身需要作补充规定的广义的法律解释。

   (二)法律的判断标准

“抽象法命题”决定是否是没有被冠之以“××法”之名的实质意义上的法律?对此,有论者认为,判断某一决定是否是法律,标准之一应当是观察该决定是否具有某种实质性特征,即是否具有法的抽象性或一般性,是否可以反复适用而非针对特定问题{7}。但就立法理论在当代的发展而言,应当说这种理解略显抱残守缺。传统大陆法系的立法概念强调法的“一般性”要素,不仅要求法律的制定来源必须是全体公民,而且要求法律的对象也具有一般性,即适用于全体公民;但在当代,伴随着积极国家对公民生活的介入,(点击此处阅读下一页)


爱思想关键词小程序
本文责编:陈冬冬
发信站:爱思想(http://m.aisixiang.com)
本文链接:http://m.aisixiang.com/data/99399.html
收藏