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陈鹏:全国人大常委会“抽象法命题决定”的性质与适用

更新时间:2016-05-08 00:52:20
作者: 陈鹏  
仅具有个别针对性的“措施法”也开始登场{8}。对此,德国的通说和判例皆认为,只要这种法律不危害权力分立的核心、未严重破坏议会与政府在宪法上的关系、合乎社会国家的原则,便不违反权力分立和平等原则{9}。而在日本,据归纳,也有学者主张应对立法的“一般性”这一要素加以扩展,承认例外地存在对具体事务加以规定的立法,甚至有学者直接从纯粹形式上把握立法的概念,认为所谓的立法就是指立法机关制定的合宪的规范,由此摆脱了立法是否应当具有一般性的论争,同时也承认了针对个别事项作出的规定本身也是立法{10}。可见,从法理上说,即便某一决定当中包含的不是可以反复适用的法命题,而是针对特定对象或特定事项,也不能断然否认其作为立法的属性。况且,某一决定当中所包含的法命题究竟是抽象抑或具体,也不存在客观的判断标准,因此,有论者认为《全国人大常委会关于维护互联网安全的决定》是针对互联网安全这一特定、单一的问题作出的规定,《全国人大常委会关于授权香港特别行政区对深圳湾口岸港方口岸区实施管辖的决定》解决的主要是深圳湾口岸港方口岸区的法律适用这一特定、单一的问题,因而皆不是法律{7}。这似乎并不具有说服力。

   相比之下,借助形式性标准判断决定的性质,即观察某一决定的制定主体、公布主体和制定程序,似乎更加可靠。首先,就制定主体而言,正如有学者所指出的,鉴于“五四”、“七五”和“七八宪法”下全国人大常委会不具有国家立法权,而只能制定法令、解释法律,因而“八二宪法”实施之前全国人大常委会的决定和决议均不能被视作法律{2}。其次,就公布主体而言,“五四宪法”和“八二宪法”均规定由国家主席公布法律,因而在“五四宪法”和“八二宪法”实施期间,如果一项决定和决议未经国家主席公布,而是由全国人大常委会自行公布,亦不能被视作法律。再次,就决定的制定程序而言,在1987年之前,并无任何规范性文件明确区分立法程序和决定程序。1987年《全国人大常委会议事规则》第16条首次区分了两种程序,即法律草案由法律委员会审议后向下次或者以后的常务委员会会议提出审议结果的报告,而有关法律问题的决定的议案和修改法律的议案则可由法律委员会审议后向本次常务委员会会议提出审议结果的报告。2009年的《议事规则》延续了这一规定。尤其值得瞩目是,《立法法》对全国人大常委会的立法程序作出了更加严格的规定,对法律提案的提出主体、列入常委会议程的程序、常委会审议程序等提出了详细的规范要求。两部《议事规则》和《立法法》均属于立法者的自我拘束,如果一项决定或决议的议案的提出主体不是法律案的提出主体,[8]或者未经常委会三读审议且不符合《立法法》第28条规定的三读程序的例外情形时[9],该决定或决议便不可被视作法律。

   (三)法令、解释法律、修改法律、补充法律、批准条约

   即便可以断定部分决定、决议不属于法律,但全国人大常委会的这些决定和决议也并非全无宪法基础。如所周知,“五四”、“七五”和“七八宪法”皆赋予全国人大常委会制定法令、解释法律、批准条约的权力,“八二宪法”虽然不再认可全国人大常委会制定法令,但却授权其制定和修改除应当由全国人民代表大会制定的法律以外的其他法律,以及在全国人民代表大会闭会期间对全国人民代表大会制定的法律进行部分补充和修改。于是,一部分不属于法律的决定和决议也可能寻找到各自的归属。如“五四宪法”下全国人大常委会批准国务院的决定便被官方认定为行使法令的制定权[10],《立法法》实施之前对法律的补充性决定可被归入广义或最广义的法律解释,《立法法》实施之后针对全国人大制定的基本法律的补充性决定在则可被认为立足于“八二宪法”的直接授权。

  

三、“抽象法命题决定”的司法适用

   (一)司法机关的认知状况

   虽然立法工作者在“抽象法命题决定”的性质和范围问题上歧见丛生,且各种决定的性质在法理上不能一概而论,但司法机关却倾向于不追问各种决定在宪法上的性质和依据,而是认为此类决定皆具有某种法规范效力,并加以适用。

   譬如,包括最高人民法院在内的若干法院判决皆以2005年《全国人大常委会关于司法鉴定管理问题的决定》作为说理依据。[11]然而按照先前的分析,该决定因缺乏主席公布的要件而不能被认为是法律,又因其制定于《立法法》生效之后而不能被认为是法律解释,适用该决定的前提是能够为其寻找到适当的宪制基础,但法院并未对此加以探究。[12]

   《全国人大常委会关于维护互联网安全的决定》也经常被法院作为刑事或民事案件的裁判依据。[13]由于该决定未经国家主席公布,因而至多只能作为立法解释予以适用。该决定虽然旨在明确特定行为的法律适用,符合《立法法》规定的立法解释的情形,然而鉴于其颁布迟于《立法法》生效,因而在判断其是否属于立法解释从而具有可适用性时,本应观察决定的作出是否遵循了《立法法》所规定的立法解释程序,但法院的判决并未体现这一点。

   全国人大常委会批准其他主体制定规范性文件的决定也被法院作为裁判的依据。在“李泉俊与长沙市劳动教养管理委员会劳教行政强制”中,长沙市中级人民法院便认定,国务院《关于劳动教养问题的决定》和《关于劳动教养的补充规定》“虽然不是全国人大及其常委会颁布的法律,但都是经过全国人大常委会批准的法律文件”[14],这便是间接地适用了全国人大常委会1957年和1979年的两次相关批准性决定。但在“八二宪法”下,这两次批准性决定的依据何在,是否仍具有可适用性,法院亦未探讨。

   有时法院会将某一“抽象法命题决定”直接认定为法律。在“张爱与ForexSigns, Inc.(美国汇盛公司)合同纠纷再审案”当中,最高人民法院便明示:“《全国人民代表大会常务委员会关于惩治骗购外汇、逃汇和非法买卖外汇犯罪的决定》和《中华人民共和国外汇管理条例》等法律和行政法规均禁止非法买卖外汇。”[15]至于这一1998年颁布实施的决定究竟是否遵循了1987年《议事规则》当中关于法律草案审议结果报告的程序性规定,最高人民法院在判决中也并未深究。除具体案件当中的适用决定的状况外,另一个值得注意的现象是,最高人民检察院和最高人民法院曾以司法解释的方式对相关决定作出解释,如最高人民法院、最高人民检察院1992年联合发布的《关于执行〈全国人民代表大会常务委员会关于严禁卖淫嫖娼的决定〉的若干问题的解答》以及最高人民法院1994年发布的《关于执行〈全国人民代表大会常务委员会关于禁毒的决定〉的若干问题的解释》便是适例。前者虽冠之以“解答”之名,而未采用当前司法解释所使用的“解释”、“批复”或“规定”等名称,但当时司法解释的名称尚不规范,最高人民法院也尚未通过《关于司法解释工作的若干规定》予以统一;后者虽然采用了“法发”的文号[16],而非当前司法解释所使用的“法释”文号,但彼时的司法解释本身皆未采取“法释”文号[17]。即是说,此类文件在性质上的确属于司法解释,全国人大常委会的相应决定也的确被最高人民检察院和最高人民法院视作法律。

   值得重视的是,最高人民法院2009年印发的《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》指出,人民法院审理行政案件,以法律、行政法规、地方性法规、自治条例、单行条例、全国人大常委会的法律解释、国务院或国务院授权部门公布的行政法规解释为“依据”,以规章、规章解释为“参照”,且可以承认行政机关发布的合法、有效、合理、适当的具体应用解释和具有普遍约束力的决定和命令的效力,而全国人大常委会发布的决定并没有被明确列入可适用的法律规范之列。也就是说,除非法院认为决定属于法律或法律解释,否则便无法解释为何法院应在具体的案件审判中经常适用此类决定。

   (二)“抽象法命题决定”之司法适用的应然状态

   不加甄别地适用所有带有“抽象法命题性质的决定”,在现行宪制安排下并不可取。如果全国人大常委会作出某一决定时遵循了《立法法》和《全国人大常委会议事规则》所规定的立法程序,则司法机关可以将其视为实质意义上的法律,并以适用法律的方式予以适用;如果某一决定的作出遵循的并不是立法程序,则应根据不同情况确定其可适用性。

   概而言之,如果某一“抽象法命题决定”虽未遵循立法程序,但符合下列情形之一的则仍具可适用性:

   第一,由于全国人大常委会的立法权与法律解释权在宪法上本身便是两种不同性质的职权,《立法法》也区分了全国人大常委会的立法程序和法律解释程序,因而如果一项决定可以被认为是对法律的解释,则司法机关可予以适用[18]。《立法法》实施之前的补充性决定也可被纳入广义或最广义的法律解释的范畴,从而也具有可适用性。

   第二,修改法律的决定实际上是形成新的立法判断以替换先前的立法判断,因而理论上也应遵循立法程序,《立法法》第53条第1款也确认了这一点[19]。虽然1987年和2009年的两部《议事规则》区分了法律草案和法律修改议案审查结果报告的提出程序,并为前者设定了刚性的最短审查时限,但此种区分无非是为了使全国人大相关专门委员会更为慎重地审查创设性立法,况且《立法法》并未对此程序加以规定,因而修改性决定在这一方面与法律的制定程序存在差别,并不影响其可适用性。修改性决定与新的法律文本的生成具有密切关联,若法院应当以适用原法律的方式适用修改后的法律,那么在判决书当中援引修改性决定本身也就不应被质疑。实践中,法院也时常在说理部分援引此类决定[20]。

   第三,《立法法》实施之后的补充性决定虽不可被认作法律解释,但鉴于《宪法》第67条第(3)项授权全国人大常委会对全国人民代表大会制定的法律进行部分补充和修改,可以说补充性决定与修改性决定具有规范上的亲缘性。如果补充性决定遵循了修改性决定的程序,也可被视作可适用的法规范。

   第四,作为一种消极的立法行为,废止性决定似乎也应全盘遵循立法程序,但《宪法》第67条第(1)项授予全国人大常委会宪法监督权,第(7)、(8)项授权全国人大常委会撤销与宪法和上位法相抵触的行政法规、地方性法规、决定、命令和决议,因而当法律、行政法规、地方性法规等规范性文件违反宪法或违反上位法时,全国人大常委会的撤销决定便是立足于宪法所特别授予的监督权[21],而无须遵循立法程序,司法机关适用此一撤销决定也是妥当的。

   第五,全国人大常委会批准国际条约和协定的决定的规范依据是《宪法》第67条第(14)项,如果司法机关能够适用业经批准的国际条约和协定,则适用此类批准性决定亦无问题,只是实践中鲜有法院在判决当中予以援引。

   如果全国人大常委会的抽象法命题决定属于下列情形,则不具有可适用性:

   第一,如果某一决定未遵循立法程序,且创设了与既存法律无关的新的权利义务,则该决定便可被视为存在程序瑕疵的实质意义上的立法,从而不应被司法机关所适用。

   第二,由于全国人大常委会在《立法法》实施之后作出的补充性决定已经不再属于法律解释,因而若其既未遵循立法程序,又未遵循法律修改的程序,则此种决定便不属于司法机关应予适用的法规范。

第三,如果全国人大常委会作出废止性决定纯粹是因某规范性文件不合乎时代要求,而非该规范性文件违反宪法或上位法,则实际上是形成一个新的立法判断,此种立法判断在宪法上没有特别的根据,而是仍然立足于全国人大常委会的立法权,因而也应采取与立法相同的程序,否则至少在规范层面上,司法机关适用此类废止性决定难言妥当。对于此种情形,可能存在这样的反对意见:《全国人大常委会关于废止有关劳动教养法律规定的决定》实际上有助于保障公民的基本权利,(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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