返回上一页 文章阅读 登录

刘尚希:建言财政改革

更新时间:2016-04-29 19:53:11
作者: 刘尚希 (进入专栏)  
实施中期财政规划,将带来政府决策方式的重大转变,由年度决策为主转向年度决策与中期决策相结合,更具前瞻性和连续性。

   编制中期财政规划,首先要从技术、条件等方面入手,做好各方面准备和保障工作,确保规划编制科学、合理。其次,要强化中期财政规划的预算约束力。强化跨期预算约束,保障政府活动的稳定性和连续性,消除“任期制”或“领导一动、规划重弄”导致的规划、项目出现“改弦更张”的问题,避免由此造成的脱节或浪费。强化三年滚动财政规划编制,促进政府、部门、项目资金跨期统筹安排,避免资金断链的“半拉子”工程或是为了维持而导致债台高筑等问题,促进可持续发展。再次,要做好中期财政规划与其他相关规划的衔接。当前在地方编制中期财政规划过程中,主要面临的问题就是其他部门没有三年规划的要求,靠财政单兵突进困难重重,没有相应规划的衔接,后期的约束力很难保证。

   加快政府会计改革和信息化建设,夯实财政管理基础

   财政改革推进的程度,依赖于制度基础设施的完善程度。在制度基础设施不完善的条件下,快速推进制度改革存在很大的风险,就像未改造铁路就给火车提速一样,面临翻车的风险。制度的基础设施是“隐藏”的,在研究上是“盲区”,这是导致设计出来的“好制度”难以实施或一旦实施就会变形走样的重要原因之一。加快制度基础设施建设,在当前的重要性已经不亚于财政改革本身。

   加快权责发生制政府会计制度改革,建立政府财务报告制度。政府会计是预算管理的基础。实行权责发生制基础的政府会计改革,能够为预算管理提供更为全面、丰富的预算会计、财务会计信息,全面反映政府资产、负债、收入、费用等相关信息,为科学测算政府未来运行成本,准确编制中期财政规划以及未来的中期预算提供详实的基础信息。因此,应加快建立政府会计准则体系和政府财务报告制度框架体系。制定政府会计基本准则、具体准则及应用指南,健全完善政府会计制度,制定政府财务报告编制办法和操作指南,建立健全政府财务报告审计和公开制度。

   加快财政管理信息系统建设,避免信息“碎片化”和“信息孤岛”,为年度预算编制、中期财政规划管理、财政运行管理提供良好的硬件和软件支撑,夯实财政管理基础。一是真正实现政府信息部门内部、部门之间共享,进一步完善部门预算编制、执行与总预算会计软件的对接,实现政府财政数据的统一性与共享性,提高预算管理的工作效率。二是运用大数据理念,建立完备的政府财政数据库,提高预算执行分析和预测水平。三是建立大数据动态系统,及时全面掌握与财政运行管理相关的数据。四是建立政府资金、资产和负债的信息系统和数据库,为编制政府综合报告提供全面准确的基础信息,为准确测算政府运行成本和评价政府绩效提供技术支撑,为财政改革提供铺路石。

   财政改革需要与之相关的基础信息作为支撑,包括个人、家庭和企业的收入信息、财产(包括动产和不动产)信息以及国家、集体和个人的资源信息等,这些信息的收集、处理也构成经济社会管理水平提高和长治久安的基础条件。当前和今后一个时期,要加快建立健全与经济、社会发展相关的基础数据库及其联网系统,完善各类基础数据统计体系,为改革提供强有力的信息支撑。

   从两级治理出发,完善中央与地方财政体制

   从国家治理来观察,深化财政体制改革,要完善两级治理架构。虽然我国有五级政府,但在国家治理架构上是两个层级,实行两级分权,即中央与地方;而地方是一个整体,省级、地市级、区县级、乡镇级之间的权限划分属于地方内部的事务性分权,在不同地方可以不同。财政体制改革分两个层次来进行:一是国家层面的财政体制要与国家治理架构相适应;二是地方层面的财政体制要与地方治理架构相匹配。

   第一,国家层面的财政体制改革,即中央与地方之间的财政关系改革仍要坚持分税制,这一点不能动摇,其基本框架依然适用于中央与地方之间行政性分权的要求,符合激励相容,有利于调动地方的积极性。

   第二,地方层面的财政体制改革,则不一定要照搬国家层面的分税制,可因地制宜。因为地方不具有同质性,如行政体制上有省、直辖市、自治区等不同存在形式,在人口规模、区域面积、经济发展水平及发展条件等方面更是差距甚大,分税制无法从国家层面贯穿到地方的各级政府之间。因此,地方财政体制可以有地方特色,不必一刀切。地方财政改革应充分考虑人口、面积、发展水平、社会条件和自然生态状况,创造性推动地方治理能力的现代化与地方财政改革。在中央统一领导下,让地方有充分的自主权和责任约束,这是调动地方积极性,让国家充满活力的前提,也是保障国家稳定统一,活而不乱的条件。

   第三,推进各级政府事权规范化、法律化,完善不同层级政府特别是中央和地方政府事权法律制度,即“事权法定”原则。“事权法定”是形成合理行政秩序、市场秩序和社会秩序的基本前提,是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容,应当在宪法中有所体现。而我国现行宪法有关内容不能适应这一要求。宪法第八十九条第(四)项规定,国务院“规定中央和省、自治区、直辖市的国家行政机关的职权的具体划分”,没有体现“事权法定”的原则;宪法第一百零七条规定了县级以上地方各级人民政府十多项事权,基本是“上下一般粗”的。要贯彻十八届四中全会所确定的“事权法定”的原则,需要进一步完善宪法,在宪法中明确提出事权划分的基本原则,如:事权法定、权责一致、国家统一与因地制宜结合、效率与公平相结合等原则,作为其他有关事权划分法律规定的宪法依据。

   第四,建立事权与支出责任相适应的制度。事权、财权与财力是财政体制的三要素。事权改革是现行财政体制改革的一个重点,其改革的基本方向应当是决策权与执行权在中央、地方之间进行调整。在“中央决策、地方执行”的基本框架下,部分决策权下移,尤其是一些行政审批,可以交给地方,以扩大地方决策的自主权;地方的部分执行权上移,由中央来直接履行,减少地方过多的执行事项,从而减少地方支出责任。在地方内部,即省以下政府之间也应进行同样的事权改革,分门别类、因地制宜,可把一些决策权下移到市一级或县一级,同时把一些执行权上移到市一级或省一级。这样,也有利于地方治理中实现财力与事权的匹配。

   建立辖区财政责任机制,构建和完善地方税体系

   防止省以下各级政府的“层级化”行为倾向,应建立有效的辖区财政责任机制,这是地方财政体制改革的核心。

   一是明确辖区内的横向财政平衡责任。在既定的中央与地方财政体制条件下,省一级政府应负责其辖区内的横向财政平衡,保证省域范围内的各地区之间具有大体相同的财政能力和基本公共服务。

   二是明确辖区内的纵向财政平衡责任。也就是说,不能只顾本级政府财政能过日子,还要保障辖区内下级政府财政能过日子。例如,在省域范围内,应做到省市县乡各级政府的财政都能实现财力与其应承担的事权相匹配。在市域范围内,要做到市县乡镇政府财政之间的财力与事权相匹配。

   三是从完善国家治理体系高度推进“营改增”后地方税改革。目前,地方税改革已经到了非常紧迫的时候。因为这不仅涉及“钱”的问题,还涉及许多与国家治理相关的重大问题,应适当扩大地方的税收权限。我国的地方治理结构有很大的区域异质性,全国各个地方经济社会以及自然状况不同,应赋予地方因地制宜的权限,如适当扩大地方的税收权限。涉及全国性的税收立法权集中在中央,而仅仅涉及区域的税种可以由地方自行开征,但中央保持否决权,须报中央审议,中央同意方能开征。要构建以消费为税基的地方税种,动产消费、不动产消费、服务消费、文化消费、健康消费等,都可以成为地方税基。这与当前扩大消费战略、转变经济发展方式以及推推进人口城镇化是相吻合的。

  

  


爱思想关键词小程序
本文责编:陈冬冬
发信站:爱思想(http://m.aisixiang.com)
本文链接:http://m.aisixiang.com/data/99137.html
文章来源:中国改革论坛
收藏