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罗大蒙 张芸:治理民主化:国家治理现代化的必然选择

————基于对政治发展动力模型的分析

更新时间:2016-04-24 20:32:13
作者: 罗大蒙   张芸  
不仅促进了本国政治的良性发展,还成为令世界各国效仿的民主制度建构和国家善治的典范,经济虽时有滞涨徘徊,但国家的繁荣、科技的精尖、政治的高效、官员的清廉、人民的自由、社会的良好治理是其它国家难以企及的。

   三、治理民主的缺失:在当代中国政治发展中的表现及挑战

   在现代化的进程中,我们既需要民主化的制度形态,也需要民主化的治理机制,二者的高层次契合会对政治发展形成向心动力,从而促进民主制度的巩固。但二者之间并不会自觉联姻,有时会相互背离并相互削减,形成离心型的动力模型,进而导致民主溃败。当代中国的制度建构,从民主制度形态而言,具有相对资本主义民主更为优越的民主政治体制,但在治理体系层面,制度化、法治化、程序化、规范化水平还比较低,且在现实治理中具有更多的威权色彩。因此,从总体上而言,中国的民主政治建构还处于高度民主的制度形态与低度现代化的治理体系所构成的离心型政治发展模型中,二者之间产生的张力和冲突,最终不仅造成了制度运转的困境与民主的式微,中国的政治发展进程和政治秩序的稳定也受到了挑战。

   (一)当代中国政治发展中治理民主缺失的表现

   首先,民主并未成为一种现实治理理念,管控型治理思维主导着政治发展方向。民主不仅是一种价值理念,更是一种实践体验,民主的思想只有落实于现实的治理过程,并内化为基本的治理理念,才能对政治发展进程产生实质性影响。而在我国,管控型治理思维和治理模式却长期在政治发展中占据着主导地位,民可使由之,不可使知之的传统思想依然根深蒂固。政治权力主体的民主意识还非常淡薄,他们并没有真正的意识到"人民当家作主"和"权由民所授"的实质意涵,还习惯于把民众看作是被管控的对象,不相信人民、不依靠人民甚至否定人民,对上负责、对民管控成为政治权力运行的现实逻辑。因而,在我国政治和社会生活中,操控选举、代民做主、侵害民权、压制民意、权势凌人等现象层出不穷,给民主政治发展带来了极大阻碍。

   其次,我国一直非常注重实体性民主制度的建构,却忽略了民主的具体实施机制的完善。俞可平曾以陀螺比喻民主,认为"民主是一个陀螺:它只有像陀螺一样运转起来才有意义"。民主陀螺能否旋转起来,其关键性的影响因素就在于是否建立健全了民主的程序性保障机制,缺少程序民主的建构,实体性民主就是一种抽象化的原则和"悬空"了的愿景,便没有实现的可能。新中国成立以来,我国虽然建立了由国体、政体及各项基本政治制度构成的、相比资本主义民主更加优越的实体性民主政治形态,但由于民主程序的缺失却难以运转,以至造成了我国的选举民主有"过场"无"细节"、有投票而无真实民意的表达,协商民主也异化为"官大说了算",成为领导意愿合法化的工具。

   第三,权力缺乏有效制约,特权思想、特权现象依然存在。权力制约不仅是民主价值得以实现的重要保障,也是现代化治理机制的必然内涵。权力缺乏制约的国家,不仅给腐败留下绝对的空间,也孕育着暴政产生的土壤,无论权力由多数人掌握,还是由少数人行使,情况均是如此,这是历史留下来的教训。因而即使是民主的国家,也要为权力筑笼,在制度之笼里运作的权力才有可能实现好的治理。出笼的权力就如脱缰的野马,难以控制,国家治理便随时可能脱离民主的轨道,成为阻滞民主发展的障碍。无疑,权力集中且缺少有效的制约机制是我国政治生态中难以根除的痹症。邓小平早在改革之初就指出,"权力过分集中的现象,就是在加强党的一元化领导的口号下,不适当地、不加分析地把一切权力集中于党委,党委的权力又往往集中于几个书记,特别是集中于第一书记,什么事都要第一书记挂帅、拍板。党的一元化领导,往往因此而变成了个人领导"。"一把手"个人集权且现行体制又缺乏有效的监督制约机制,进而导致家长式人物的存在和"家长制作风"的形成,整个组织的活动完全由最高领导者个人意志支配,组织的管理主要靠人治,办事无章可循、无法可依,同时在选人用人方面,领导者的私人关系和感情亲疏会发挥决定性影响,进而致使组织内部形成错综复杂的裙带关系和帮派体系。

   第四,公民参与国家治理的渠道和机制还不够畅通。公民参与国家治理是治理民主的基本要义,达尔把公民"有效的参与"和"对议程的最终控制"看作是民主过程的基本标准,佩特曼也认为"真正的民主应当是所有公民直接的、充分参与公共事务的决策的民主,从政策议程的设定到政策的执行,都应该有公民的参与"。在一个发达的民主政治体系中,公民可以通过对话、讨论、审视等形式参与政治生活,影响立法和决策过程,以修订和完善政策工具,最终实现公共之善。我国虽然也建立了决策之前和决策之中的公民参与机制,如协商会议、政策听证、市长热线、网上议政等,但就现实政治实践及其实施效果而言,与治理民主的参与要求还存在一定的差距。一方面,制度化参与渠道与公民日益扩大的参与需求相比还十分狭窄和不够畅通,在决策的制定过程中,民意所能发挥的影响力十分有限;另一方面,公民参与国家和地方事务治理并不受政治权力主体的欢迎,各种压制民意表达、设置参与障碍,甚至利用公权力对积极参与主体进行打压的事件频繁发生。

   (二)治理民主的缺失对当代中国政治发展带来的挑战

   在我国当代政治发展进程中,正面临着高度现代化的制度形态与传统的治理机制之间的张力和矛盾,导致我国民主政治发展后劲不足,现代国家治理困境重重,进而中国政治发展险象环生,道途艰难。

   第一,政治腐败成为我国国家建设和社会发展的一大毒瘤,极易造成政治的持续衰败。廉政是衡量一个国家政治发展和治理水平的重要内容,政治权威越廉洁,其对民众负责的意识也会越强烈,在民主体制下,国家治理也越可能按照民主的原则来运行,民主政治的终极价值,即"善治"也便有了实现的保障。反之,一个国家的腐化越严重,则其政治越衰败,民主运转的负荷越重,制度溃败的可能性越大。中国目前正处于腐败高发期,不仅存在窝案、串案等现象,也存在高官化的趋势。自十八大以来,我国查处的省部级及以上官员腐败达一百八十多位,人员涉及到党委、人大、政府、政协、国家部委局以及大型国有企业。除"老虎"、"狮子"型的腐败外,中国还有大量的"苍蝇式腐败",小官大贪,且难以查处。奢靡骄殆,贪污腐化是一个国家由鼎盛走向衰败的征兆和标志,我国当前的政治腐败已经十分严重,如若不及时祛除,便会日益浸入国家和社会的肌体,最终会致使体制难以运转,国家走向衰亡。腐败并不是非民主体制的专利,一些确立了民主制度的国家如果未能在民主运转过程中建立民主化的治理体系同样也可能发生大规模的腐败。中国当前的腐败是治理领域低度民主化带来的必然结果,是民主运转失灵的表现,只有在国家治理现代化中积极推进治理民主化和治理法治化才能铲除腐败产生的土壤,把腐败降低到最低的水平。

   第二,贫富悬殊过大,阶层出现固化,公平正义受到威胁。公平正义是人类社会的永恒追求,是衡量社会全面进步的重要尺度,罗尔斯把正义看作是"社会制度的首要价值",俞可平也把公平正义看作是"现代国家的底线"。公平不彰,则邦国无道,正义不举,则民邪而无耻。在公平正义日渐消逝和公民的公平感较低的社会里,不仅会影响国家政权存续的合法性,还会因民众不满足感和挫败感的长期积累而日渐滋生社会的暴戾之气,进而威胁社会公共安全和国家秩序稳定。而公平正义的制度根基则是现代的民主制度,确立了民主制度并通过治理机制进行运转的国家通常公平度较高,民众的正义感也较强。反之,在治理民主缺失的社会,不仅公民的政治权利难以实现平等,社会财富分配的差距也会随距离权力中心的远近而逐渐拉大。作为判断收入分配公平程度的重要指标,中国的基尼系数已超过了0.4的国际警戒线,据国家统计局数据显示,自2003年至2014年全国居民收入基尼系数最低为2014年的0.469,最高的为2008年的0.491,收入差距过大,给社会秩序带来了不稳定的因子。与此同时,中国社会流动机制也出现了问题,阶层固化现象比较严重,"官二代"、"富二代"、"穷二代"等草根词汇的产生与流行正是对这一现象的反映和折射。阶层固化意味着社会成员在不同阶层之间的流动机制不畅,特别是底层民众向社会上层的流动通道被堵塞,精英群体自我复制,草根民众在底层挣扎,社会发展活力受到阻滞。

   第三,政治参与日益扩大,现有制度难以承接,政治秩序的稳定受到挑战。政治参与是公民的一项基本政治权利,政治参与的广度和深度也是衡量现代民主政治发展状况的基本标尺。在民主制度形态确立并得以良性运作的国家,公民与政府之间具有平等协商和谈判并达成让步和妥协的机制,公民的正常利益表达通常能够在体制的范围内得到满足和实现。反之,在非民主体制,或民主制度在治理机制上没有得到反映的国家,通常是政府单一中心的主导,民众的合法利益缺乏诉求渠道或渠道狭窄难以达到满足权益维护的需要。在这种情况下,民众就会诉诸突破现有制度框架的极化参与行为,导致官民矛盾加剧,社会秩序不稳。转型中的中国正处于矛盾的多发期,民众表达和维护权益的需要异常强烈,但制度化渠道却不够畅通,由此,具有必然性的是中国的社会与政治抗争事件甚嚣尘上,而且越来越趋于组织化和集体化。据中国社会科学院统计,中国每年因各种矛盾而引发的群体性事件多达数万起甚至十余万起,而百人以上参与的群体性事件自2000年1月至2013年9月14年间共计871起,其中维权类的事件达55%之多。

   第四,公民政治认同度不高,直接影响党和国家的合法性基础。"政治认同是政治发展的重要变量,它的获得和维持是政治系统得以存续的基础。"公民对现行体制、结构、领导及治理模式的心理认可和同意构成政党执政和国家治理的合法性根基,公民的政治认同度越高,则合法性越强,党执政的基础也会越巩固,政治越可能得以持续稳定发展。而随着政治的世俗化和经济的现代化,公民政治认同度的高低则受制度形态的现代化程度及制度的实施状况--国家治理的有效性程度的双重影响,现代化的制度形态为公民认同提供了基础,国家的有效治理则是公民认同保持持久的保障。中国目前正陷入合法性的困境,据2013年8月,中国社会科学院公布的首份公民政治认同调查结果显示,公民对政党、政策和体制的认同度得分分别为3.63、3.59和3.44(以5分为满分计算),虽处于中等偏上水平,但却低于身份认同(4.19)和发展认同(3.74),且低于六项政治认同指标的平均分(其它一项指标为文化认同,得分是3.44,六项平均分为3.718)。值得注意的是,政治认同度较低的体制认同、政策认同和政党认同都与民主制度建设及其运转状况有关,其中,影响体制认同的主要因素,也是治理民主需要着重推进的三个领域分别是"基层群众自治制度改革"、"人民代表大会制度改革"和"选举制度改革";在政策认同方面公民最关注的是政策的公平性、民主性和有效性;在政党认同方面,中国公民认为中国共产党最应该做的三件事是"坚持反腐败"、"保持党的先进性、纯洁性"和"注重政策的科学化、民主化、法治化"。由此看来,公民对我国民主制度的现实运转是不太满意的,需要在实施领域进行改革,推进国家治理的民主化。

   四、治理民主的建构:国家治理现代化的必然选择

民主与治理属于制度体系的两个组成部分,民主的良性运转与治理的民主化在政治发展的视野中具有统一性,他们共同决定了制度体系的质量及其政治绩效,因而也影响着政治发展的走向和进程。治理体系和治理机制的属性如果是在民主制度形态所厘定的框架内,则有利于促进一个国家或地区的民主转型和民主巩固,反之,非民主化的治理机制必会导致民主的崩溃,政治发展也会陷入重重困境,而问题的解决只能诉诸民主,寻求治理与民主的适应路径,否则就只好坐等政治的全面溃败。(点击此处阅读下一页)

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文章来源:《当代中国政治研究报告》第14辑
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