返回上一页 文章阅读 登录

史际春 徐瑞阳:产业政策视野下的垄断与竞争问题

更新时间:2016-04-22 18:54:41
作者: 史际春   徐瑞阳  

   2010年的中美电子支付案让中国“赢了官司、输了市场”。[1]2015年6月1日,我国银行卡清算市场开放,[2]导致银行卡产业发展、市场竞争及秩序、卡组织特征、消费者福利、国际竞争、国家安全等因素交叉重叠,呈现出新的市场格局。这将改变我国银行卡清算市场在封闭条件下形成的产业政策、竞争格局及日常监管。伴随市场由封闭走向开放,舆论对银联“垄断”的质疑不断,将产业正常、合法的独占或寡占与违反我国《反垄断法》混为一谈,甚至经济法学界也有人持此种主张。事实上,现代反垄断法并不“反”因自然垄断、规模经济、国家安全、国计民生或者企业通过技术创新、市场竞争等因素而形成的独占或寡占。垄断的市场结构是产业政策所关心和调整的,反垄断法“反”的是竞争者通过协议限制竞争或不竞争,经营者滥用优势损害竞争,以及有损竞争的并购或集中。换言之,垄断、独占、寡占属中性概念,需由更高层面的社会效率、消费者利益、国家安全等来判断其合理性,适用包括产业法和反垄断法在内的相关法律。之所以出现某些认识偏差,与理论上对产业政策与竞争政策、垄断与竞争之间的关系,及其在经济法体系中产业政策与竞争政策各自的功能定位和实际作用存在误解有关。

   在经济社会化和法治条件下,产业和市场的发展、优化,需要政府综合运用各种间接、直接的手段进行调控监管。实践证明,市场机制的自发调节,竞争政策暨反垄断法的规制,固然可以纠正市场的扭曲,却无法修补市场的不能及副作用所带来资源的浪费和低效,不可能实现资源的优化配置和不同产业、地区之间的协调发展,更无从维护产业暨国家安全。2014年美国就克里米亚问题扩大对俄制裁,美国的两大银行卡清算组织维萨、万事达随即中断对列入制裁名单的俄罗斯央行和相关三家银行的服务,造成俄民众无法使用银行卡支付。[3]此事以及之前澳大利亚的Bankcard和我国台湾地区梅花卡等银行卡机构在国际巨头的挤压下溃败的事实,也使人感到打破银联“垄断”说法之可疑。因此,对产业和经济发展而言,必须更好地发挥政府及产业政策的作用。产业政策对经济的调控具有主动性、全局性、主导性,在手段上具有综合性,体现了国家对经济发展的能动协调。同时,产业政策的制定和实施应当立足于市场机制,政府的产业政策应当置于宪法和民主法治之下接受评判与问责。[4]我国银行卡清算产业的现状,表明了以往该产业发展战略的正确和产业政策的有效性,在国际贸易规则变动的情况下,应保持银行卡清算市场中内资卡组织独家垄断、国际国内市场寡占的竞争结构。笔者拟于本文中从廓清产业政策与竞争政策的功能定位和两者之间的关系出发,说明我国银行卡清算产业寡头垄断市场结构在未来的合理性,并提出相应的法律规制策略。

  

   一、产业政策与竞争政策的功能定位和两者之间的关系

   (一)产业政策对经济发展具有主导性和全局性

   成熟的经济法治应当给产业政策和竞争政策以适当定位,实现两者对经济调控监管的优化结合。竞争政策主要关注微观经济目标和竞争环境的塑造,对市场结构的调节作用十分有限,甚至无从调节,对市场失灵也无能为力。产业政策则是一国规划、诱导产业的形成和发展的经济政策,是以“看得见的手”引导资源在产业之间和产业内部实现优化配置,以建立有效、均衡的产业结构,促进国民经济持续稳定协调发展。其形成的逻辑起点是弥补市场失灵、市场调节之不能和副作用,既有宏观调控也有微观管理,是现代国家调控、监管的重要组成部分。[5]

   产业由企业构成,企业运行情况与宏观经济、社会发展紧密相连,决定着生产资料、生活资料和公共产品、服务的多寡及质量高低,影响资源的开发、利用与分配,也是一国参与国际经济竞争的基本主体。因此,产业发展水平直接决定了基本消费水平、国家经济整体实力与经济安全。从产业政策和竞争政策所维护、保障的利益来看,与竞争政策所关注的竞争环境与秩序相比,产业政策更具全局性和宏观性。比如,就应对经济危机、经济整体布局和统筹协调发展而言,倚赖自由的交易和竞争、反垄断是无济于事的。[6]此外,从影响经济的手段而言,产业政策的实施需要动用价格、税收、金融、外汇、贸易、市场准入等各种手段,包括直接管制(如允许、限制、禁止等),间接诱导(如采用财政、税收、金融、价格、外贸、政府采购等手段)以及政策或者信息指导(如采取预测、主管部门“放话”、劝告等柔性方式),具有综合性和灵活性特点。[7]适当的产业政策,也包含着产业竞争的要求,在一定程度上可以实现反垄断法的目的,促进竞争政策的实现。[8]因此,就社会利益的位阶性和层次性看统筹和主导经济社会发展而言,产业政策高于竞争政策。

   (二)仅靠修补、维护市场机制不足以使市场正常运行、经济社会协调发展

   实行社会主义市场经济,要由市场规律在资源配置中起决定性、基础性的作用,但单纯依靠市场机制自发作用和竞争政策无法实现对经济的有效调节,起不到统筹和主导的作用。竞争在对市场主体和经济发展带来正向激励的同时,也至少具有三项弊端。第一,内生不公平竞争行为。出于逐利本性,“理性经济人”追逐自身利益最大化,存在着不择手段竞争的倾向,或者以共谋、滥用优势等方式限制竞争,从而损害竞争及市场秩序。第二,无法避免竞争机制催生的负面后果。市场经济和竞争必然导致优胜劣汰,这虽是市场和经济发展的根本动力,但是“劣汰”意味着一些个人和企业、群体、产业、地区等在市场竞争中败北,经济不景气时失业率也会高企,人们的收入和生活水平下降,任由“马太效应”滋生扩张,会影响经济社会发展的全局。[9]第三,存在着“不能”之领域,无法统筹经济社会协调发展。前者如银联、保障房和高铁,由于其资金沉淀大、投资和回报周期长、回报率低,社会有需要时一般市场主体不愿进入或无法负担,于是必须由政府积极作为,来提供公共产品和准公共产品。后者如中西部开发、老工业基地振兴、扶持“三农”等,以弥补资源禀赋、市场竞争所带来的不平衡。

   竞争政策和竞争法对市场弊端的弥补,只限于上述第一个方面。而且,其调整具有个别性、被动性和滞后性,比如通过反垄断法对个案的处理,进而形成特定的规范路径,间接影响经济结构。竞争执法机构和法院也只有在违法行为发生或者收到举报、起诉时,才能着手查处、审理,缺乏对经济的事前预测、规划和引导。因此,竞争政策无法像产业政策一样,通过平衡资源配置、科学规划产业布局和结构,来主导经济社会发展。经济发展需要超越竞争政策和竞争法对市场机制的修复,需要在更高层面上消弭由于市场竞争而加剧的大企业与中小企业、经营者与消费者、企业主与劳动者、不同产业和不同地区之间的矛盾。在竞争和竞争政策之外,需要发挥产业政策的作用,来弥补其不足,以统筹协调及保障经济社会的可持续发展。

   (三)产业政策可以规避或减少从自由竞争到合理竞争结构的不必要代价并缩短其过程

   在理论上,市场结构有分散的、低集中度的、中集中度的和高集中度的之分,[10]而在成熟的市场经济条件下,并不存在完全自由竞争的、分散的产业。竞争的趋势是集中,形成寡占甚至独占的市场结构,不但制造业如此,甚至农业、零售业等也不例外,网络型产业更是如此。

   在低集中度市场上,竞争一般只是价格竞争。在寡头垄断的市场上,竞争不再局限于价格的单一竞争,而是一种集价格、质量、服务、品牌、标准、管理、创新以及国际竞争于一体的综合竞争,这使得竞争在寡头企业之间、寡头企业与非寡头企业之间、非寡头企业之间全面展开,以至竞争不但没有消失,反而更为激烈。竞争追求效率,在分散和低集中度的市场上,众多中小企业自生自灭、利润微薄,低效而难以创新。只有形成寡占或独占的市场,广大中小企业依附于大企业,形成产业链,这样的竞争才是有效率的。

   产业在市场中的自然发展,初期总是呈现小散乱的状态,而后经过在竞争中不断优化重组,形成中高集中度的合理竞争结构。这个过程短则十几年、几十年,长则百年、几百年,而且其社会成本高,有些社会必需的产业或国民经济关键产业可能被淘汰或一直发展不起来。对后发国家而言,只有采取适当的产业政策,才可能解决工业化初期和经济崛起阶段基础设施和工业体系薄弱,仅靠市场暨竞争无法在短期内提高产业集中度、聚集资金开展大规模建设的问题。换言之,产业政策得以其固有之长,实现资源的优化配置,减少自由竞争的不必要代价。对大多数产业而言,竞争的结果都是寡头主导,产业政策可以掠过相关产业盲目分散的发展阶段,通过事先的竞争结构安排或事后的优化重组,避免资源的浪费和低效。产业政策也可由政府引导或利用其控制的资源,重点投向需要优先发展的产业和地区,这样就缩短了产业或地区经济形成合理竞争结构所需要的时间。而竞争政策暨反垄断法并无明确的产业指向,是一种市场经济条件下具有普遍性的交易规则与秩序。[11]仅就此而言,产业政策优于竞争政策。

   就网络型的银行卡清算产业而言,从支付清算的产生原因、功能和发展看,其经验正是由国家垄断经营或者市场分散清算逐渐发展到寡占或独占的竞争格局。支付清算产业出现的主要动因是减少现金交易的不便与低效,提高资金清算效率,通过规模化、集中化处理,克服市场交易中一对一结算的弊端。银行卡清算系统是我国支付清算系统的重要组成部分,由发卡银行行内银行卡支付系统和银行卡跨行支付系统组成。当发卡行和收单行是同一家银行时,银行卡交易清算由行内支付系统即可完成。当发卡行与收单行分属不同银行时,则由银行卡跨行支付系统完成跨行资金的结算。银行卡组织的出现主要就是为了解决银行卡跨行、跨区域结算交易问题,承担交易信息转发和跨行资金清算的职责,从一开始就是以垄断性、全国性或地区性网络的面目出现的,比如上世纪70年代以后形成的维萨和万事达这两大美国的银行卡组织。[12]银行卡组织的出现,提高了银行卡清算的效率,推动了产业的快速发展。如果说这是市场运动的自然结果,那么我国1993年由政府实施“金卡工程”,至2002年成立中国自己的银行卡清算组织即银联,则是积极产业政策的作用。其既解决了银行卡缺乏通用性,消费者使用不便,交易成功率、受理效率、差错处理能力低的问题,极大地提升了消费者福祉,也防止了国际银行卡组织趁虚而入留下隐患,对国家安全起到了保障作用。

   (四)竞争政策能够自洽于产业政策

   竞争政策与产业政策都属于政府规制经济的手段,只不过竞争政策着眼于修补市场机制,产业政策重在修补市场之不能及自发竞争的副作用。而从政府及其部门的职能发挥来说,它是在复杂多变、瞬息万变的市场运转和经济形势中动态地实现的,并不存在竞争政策与产业政策的截然分割。当产业和经济在合理范围内波动时,政府更多地只需执行既定的产业政策和竞争政策,维护公平交易和市场机制的自发作用;但是当市场剧烈波动,可能引发系统性风险的时候(比如有发生经济或金融危机可能的时候),就需要政府及时果断地采取措施,以稳定市场信心,挽救并扶持产业发展。2008年我国国务院及时推出了著名的“四万亿”内需刺激计划,以及钢铁、汽车、船舶、石化、纺织、轻工、有色金属、装备制造、电子信息、物流等十大产业振兴规划,以应对国际金融危机,就是一个显著的例子。由此也可见,市场与政府各自作用的边界、竞争政策和产业政策的运用和侧重,如何维护市场的正常运行、何时应当弥补和拯救市场,都不能仅仅依靠法律预设,而要由政府遵循法治精神,在宪法和法律框架内积极主动作为,“凡市场不能调节或者不能有效调节的,政府就必须出面调节”,以满足公共利益的需要。[13]

在实际运行中,竞争政策暨反垄断法内涵了对产业政策的协调机制。首先,竞争政策和反垄断法作为不同国家和地区的“地方性知识”,其由来、宗旨和功能不尽相同,[14]一国的竞争政策也可以因时而动,配合乃至推动产业发展。(点击此处阅读下一页)

本文责编:陈冬冬
发信站:爱思想(http://m.aisixiang.com)
本文链接:http://m.aisixiang.com/data/98947.html
收藏