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步超:论美国宪法中的行政组织法定原则

更新时间:2016-04-21 11:59:32
作者: 步超  
在由各州代表组成的“十一人委员会”中以6:4的微弱优势被否决了(一票缺席;当时只有11个州与会),反而经表决变更为总统只能任命“宪法创设的官职”,除非宪法还另行规定总统可以在其他情况下任命此后“法律创设的官职”。[27]也即尽管总统与英王一样独享官职任命权,但官职只能由宪法和国会创设。

   虽然“十一人委员会”在后来补充规定了总统任命官员须经参议院同意之后,就曾取消了官职必须由立法创设的规定。[28]这似乎是认为通过参议院分享官职任命权,就可以制约总统的执行权。但“有些条款太必要了以至于不能遗漏”,在经两次表决后,“十一人委员会”最终以一致意见又在宪法草案中加入了官职必须由法律创设(established by law)的条款。[29]总之,尽管新宪法设立了更为强有力的执行分支,但是防止腐败的需要还是令普通法上的英王特权——英王设任命官员的权力由新的总统和国会分享了,而官职的设置权则完全被转移给了国会,变成专属国会的权限。美国的组织法定主义就是这一革命与“反革命”逻辑相互妥协的产物。

   二、立法面向——组织法定主义的规范渊源与特征

   (一)宪法:执行权条款中的组织法规范与“单一执行理论”

   宪法不只确定了官职设置权的归属问题,更重要的是宪法直接创设了总统这一行政职位,并通过对总统执行权的规定确立了执行分支内部——总统与行政部门之间的法律关系。宪法第二条的三个条款对于理解执行分支内部的法律关系至关重要。一是授权条款(VestingClause):执行权应被授予美国总统。论者指出,相对于宪法对国会立法权限的逐项列举,这里对总统执行权的规定显得非常宽泛,总统的“执行权”之上并无任何前置性的修饰和限定性的描述。从逻辑上看,“这种执行权似乎是宪法所知的唯一执行权。”[30]宪法似乎并未对执行权再做分割。更重要的是,这种概括的执行权被授予一个美国总统(a president),而不是一个执行委员会。执行权在总统职位上的集中,恰好是宪法对之前《邦联条例》中导致执行责任弱化的“委员会行政”模式的明确修正。[31]

   二是“意见条款”(Opinion Clause):总统可以要求每一个执行部门的首长(principal officer in executive department)向其提供与该部门职责有关的书面意见。宪法在此似乎规定了一个非常琐碎、甚至无关紧要的问题——总统有权要求行政部门首长向其书面“汇报工作”。汉密尔顿就认为本条是一种纯粹的文字赘余(redundancy),因为这种权力是“官职(office)理所应当白勺结果”(the right for which it provides would result of itself from the office)。[32]因此宪法似乎没有必要再强调这一权力。然而,阿玛尔(Amar)教授认为这种对赘余的强调恰好揭示了宪法关于执行分支内部关系的深刻洞见,同时也就排除对该款解释的其他任何怀疑。它在最强的意义上意味着禁止国会直接要求官员向其提供意见,防止国会滥用监督权让自己成为行政的微观管理者。在最弱的意义上,至少也明确了总统对行政的监督职责,同时引申出总统对行政过程负最终责任的含义。[33]

   三是“注意条款”(Take Care Clause):总统(而不是其他人)必须注意法律被忠实地执行。如果总统不能对执法活动进行某种监督,那么这种规定就毫无意义。本款更加明确了总统对法律执行的最终效果负有责任,并且至少还意味着在执法过程中,总统对法律本身必须拥有一定的解释权。只有可以解释法律,形成自己对法律的判断,他才可以根据这种判断确定执行是否忠实于法律。研究者又进一步指出,在未涉及诉讼以及需要在有限的行政资源约束下确定政策优先事项时,这种法律解释权尤为重要。如果法律可以让官员在总统的这种法律解释权之外执法,进而导致总统实际上无法履行其注意义务,那本条也就被彻底颠覆了。[34]

   因此,宪法似乎创设了以总统为核心的官僚制的组织体制,总统一人被授予全部的执行权。所以,也正如《联邦党人文集》第72篇所说,执行机构的官员在这个意义上只能是行政首脑(chief magistrate)执行活动的助手(assistant),也因此其任职才需要获得行政首脑的提名。[35]此即美国宪法学中的“单一执行理论”(Unitary Executive Theory)。在本文的语境下,这也是一种行政组织法理论。但其之所以还是理论(theory)而未被称为原则(doctrine),是因为它动摇了作为“行政国家”重要组成部分的独立管制委员会的合宪性基础,并引起了学者之间的激烈讨论。最具创见性的反对意见是莱斯格(Lessig)和桑斯坦(Simstein)教授的“四权分立”理论。他们认为美国宪法不是三权分立的,而是在执行权(executive power)之外隐含地创设了一种相对独立的行政权(administrative power)。他们从宪法文本、国会早期的行政组织立法实践和判例得出了这一结论。

   首先,看似一体的执行分支,在宪法中其部门负责人的名称却是不同的。宪法规定国会可将下级官员的任命权授予其他分支的官员时用的是部门首长(heads of department),但规定总统有权要求部门负责人书面汇报工作时却用的是执行部门的主要官员(principal officers in each of the executive Departments)。因此,宪法实际上隐含着对行政组织的类型区分。

   其次,这一区分在国会的“1789年决定”中得到说明。当国会创设联邦最初的三个行政部门,即国务院、战争部和财政部时,在其组织设置问题上,产生了一个重要的争议:各部负责人既然是总统和参议院共同任命产生的,其免职是否也应该获得两个机构的一致同意?尽管决定最终支持了总统的单独免职权,但重要的是该讨论显示出国会将国务院、战争部和财政部予以了区别对待:前两者被明确命名为执行部门(executive department),国会未详细规定其具体职责,其部长要受到总统的直接控制;但对财政部却并未称其为“执行部门”,规定财政部的审计官完全不受总统的控制,且通过规定该部职责建立起国会与该部的密切关系。因为宪法也只在谈到执行部门时才提及其“主要官员”(principal officers),所以“主要官员”实际上只是执行部门的负责人,他们的确是总统实施军事、外交等“执行权”的助手,但他们只是“部门首长”(heads of department)中的子概念,还存在着不是“主要官员”的“部门首长”。

   最后,在“马伯里诉麦迪逊”案中,马歇尔大法官明确了对行政官员的这种区分。对于宪法直接授予总统的重要权力,总统任命的协助其执行该权力的官员,必须受总统控制。他们是总统的代理人(agent)。但另一种是法律的官员(officer of the law),他们执行的是宪法授予国会的权限,他们服务于立法者的意志,只根据法律行使权力。因此,国会是行政权的定义者,它有权把行政权授予不受总统控制的官员,以保证他们只服从法律的标准。[36]

   对此,最激烈的抨击来自形式主义的立场。卡拉布雷西(Calabresi)质疑其法律解释的方法论,因为他们在法律文本并无明显歧义时就去探寻法律的历史背景已经违背了规范解释的规则。其对执行权概念的拆解,也违背了从洛克、孟德斯鸠以来对执行权字面含义的理解,即执行法律的权力,而不只是他们主张的军事、外交权。而且其历史探寻的重点不是制宪史本身的讨论,而是宪法批准后的一届国会。这等于默认一届国会的议员都是支持新宪法的一方,或者反对宪法的一方根本不会在国会中通过立法来悄悄“拆解”宪法,从而实现自己原初的构想,因此一届国会所有立法实践都是合宪的,并可以作为宪法解释的佐证。但1789年的《司法条例》就被认定违宪了。[37]而且其完全回避了总统对自身权力如何理解的历史分析,给予只是争议一方且自然倾向于限制总统的国会过高的偏重。但其并未为其“议会主义”的分析立场提供理由。此外,宪法起草中官员的称呼出现过主要官员、部门首长、部长等等,经常随意改变,并无特殊含义。但对方基于措辞上的一个细微差别,竟就想建立一个关于美国政府的宏大理论,认为国会可以在宪法明确列举的三权之外创造一个第四权。这种解释方法实际上是把宪法读成了《邦联条例》,继续由国会分配行政权。[38]

   还有人指出这类法庭论辩式的研究回避了严肃的历史学方法,似乎只是在用律师的论辩直觉来理解历史。[39]施特劳斯教授也认为,不论国会如何运用自己设置官职的权力,它都必须保证总统能够作为负政治责任的机关制约国会。通过组织立法取消总统的责任或者降低总统对国会的制约平衡都是可疑的。虽然国会可以将做出行政决定的权力授予机构,但必须假定任何组织设置都必须给总统的监督或者参与留下空间。[40]他进一步指出,这实际上是宪法对国会设置行政组织形式的最低要求。各部部长如果因相关法律只授权他们做出决定,而未提及总统,进而认为其在法律范围内享有自主权,总统不能监督干预,那这就与瑞士的联邦委员会制度没有区别了,而此恰好是制宪会议所拒绝的。同时,国会也就“合宪地”创造了一个议会制共和国,除了少数宪法明确授予总统的“执行权”,作为“法律的官员”,所有的行政权都可设置成独立于总统而直接对议会负责了。[41]另有研究者指出,独立管制委员会原本是以裁决作为主要规制手段的,1970年代以后才开始转为政策制定者的角色。因此只是对其裁决程序的正当程序性要求最初产生并合法化了其独立性,而转为政策制定者的角色则对其继续保持独立性地位构成了挑战。[42]

   另外,从功能主义的立场看,多元行政还会造成信息成本的上升,而单一行政有助于减少公共选择中的成本问题。[43]现任联邦最高法院大法官卡根(Elena Kagan)也沿着功能主义进路提出了一种“总统制行政”理论。她认为,不论是多元主义的竞争修辞,还是最近的“合作行政”修辞,都是将政策制定的中心放在利益集团政治上,官员变成了中间人,行政过程变成了“配租”。多元主义对能够达成双赢充满了天真,但其实它要么只是给出了一个回避困难的决策,要么就是留下一堆模糊。于是,在人们对“利益代表模型”的信心已经衰落、有效利益代表的实际成本逐渐清晰、以及人们对利益控制的行政模式本身提出质疑之后,如何合理控制行政的问题被重新提出。而“总统制行政”则代表了应对这一问题的一个新的发展阶段。她认为,总统的领导在选民和官僚制之间建立起了民主选举的链条,同时也就强化了后者对前者的回应性。由于总统对行政监督活动的透明化,总统化的行政因此在某种意义上本身就是对官僚制的公开化。她认为,总统对行政的监督权应建立在对法律的一种解释规则上,即除非国会明确禁止总统参与,否则立法将裁量权授予官员而未提及总统的角色时,法律应当被解释为总统也能参与该行政过程,并拥有相应的法律解释权;而不应认为国会授予部门执法权即是明确地将总统从该项执法中排除。[44]

   (二)立法:组织法的体系化、内务管理权限与“行政保留”的排除

国会的行政组织立法,在体系上表现出多元化和法典化并存,在内容上呈现为作用法和组织法合一的特征。从篇幅上看,关于行政组织的设置规范也远超过关于行政程序、信息公开、司法审查的一般性立法。此外,大陆法系的学者认为行政机关在机构组织、部门业务领导权和人事权等事项上,享有一定的自主决定范围,即“行政保留”。[45]而由于美国宪法根本排除了执行分支对组织的设置权限,导致国会的组织立法呈现出极高的规范密度。这也是其组织法篇幅膨胀的原因之一。(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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