2015年11月8至9日，由中央编译局比较政治与经济研究中心和浙江大学中国地方政府创新研究中心联合承办的2015年杭州生活与发展论坛的分论坛——“公共机构运行的规范与创新”研讨会在杭州召开。中央编译局比较政治与经济研究中心执行主任周红云研究员和浙江大学中国地方政府创新研究中心主任陈国权教授共同主持了研讨会，上海交通大学彭勃教授、南开大学孙涛教授、同济大学邵春霞教授、浙江省政协副秘书长盛世豪教授、中国行政管理学会解亚红研究员、浙江大学郑春燕教授等40位专家学者参加了研讨会。与会专家学者围绕公共权力运行的规范和创新这一主题，就公共权力运行的内涵及其科学化、法治化与公共权力运行的规范以及制度绩效与公共权力运行的创新等主题展开了深入研讨。
一、公共权力运行的内涵及其科学化
针对公共权力运行的内涵，与会学者结合自身专业知识进行了分析，并对其如何实现科学化展开了讨论。公共权力运行的科学化，不仅需要遵循不同的目标和逻辑，同时还必须运用治理理念，以回应社会经济发展的多元需求。
陈国权教授结合国家社科基金重大项目《反腐败法治与科学的权力结构与运行机制》的最新研究进展，对公共权力运行的内涵进行了论述。他认为，权力分析是研究政治的一个视角，对权力的解释有两个维度：权力结构和权力运行机制。权力结构是指权力主体之间相对稳定的关系，而权力运行机制是指权力目标实现的过程与规则。为了实现某种目标，需要科学地设计权力运行程序，规范使权力目标以达到良好结果。权力运行有三个目标：效率、廉洁和公平，三个目标之间是有矛盾和张力的，而且公共品生产和分配的不同领域的优先目标不一样。陈国权教授认为公共权力运行要依据不同的权力功能匹配相应的控权模式，比如生产和经济建设领域的行政审批制度，权力目标以效率为导向，因此，这种情境下科学化的公共权力运行就需要缩短权力运行链条，提高权力运行效率。总体而言，权力运行的目标需要从强调过程的运行效率转向注重结果的社会效益，平衡权力主体地位需要从执政者为中心转向以公民为中心，权力的配置方式需要从集权转向分权。
其他学者也认为公共权力运行的科学化需要遵循不同的权力目标、逻辑和价值追求。彭勃教授从我国公共权力运行的逻辑出发，认为我国社会管理领域公共权力的运行存在三种逻辑，一是行政逻辑（官僚理性），在权力运行中更突出工具理性价值，具有主体单一、权力集中、注重效率等特征；二是政治逻辑，具有宣传强势和执行弱势，以及反复循环改革的特征，同时，口号代替行动、形式代替实质；三是治理逻辑，强调价值理性，具有权力主体多元化、主张协作与互动、多元参与等特征。彭勃教授指出，当前社会管理的权力运行是行政逻辑主导，而科学的权力运行机制应该是治理逻辑主导，应注重三种要素来解放治理逻辑：政府对于社会的认知变化、基层政府的行政逻辑调整以及社会进步对治理逻辑的推动。
盛世豪教授对彭勃教授的观点进行了回应，他认为，政治逻辑、行政逻辑、治理逻辑在计划经济时期是统一的，随着我国经济社会的转型、西方公共管理理论的引进以及我国政府职责和权力运行方式的变化，三种逻辑间的张力更加凸显。尤其体现在基层，基层公共权力运行过程中的权力目标是自上而下制定的，而面临的问题和需求却是自下而上的。上级权力目标和基层治理需求存在差异性，导致了权力运行中不同运行逻辑的张力。科学的权力运行机制研究，应该注重基层公共机构和权力的运行。
孙涛教授对二十世纪西方公共部门改革过程中的三种价值取向进行了梳理：从公职人员改革到管理导向改革，再到透明性和责任性导向改革，前两种取向通过规范和创新提升政府管理能力，而第三种取向则强调对公众的责任和服务，三种不同取向的改革带来了不同的政治效果。新常态下我国现代化和后现代化阶段交织在一起，三种价值取向合一的权力运行方式及其改革导致了很多问题，如基层抵触、激烈无序的地方竞争等。孙涛教授认为，科学的权力运行要具体问题具体分析，就不同地区、不同层级政府来说，三种价值取向需要进行科学权衡。邵春霞教授回应了以上观点，她认为，权力运行的科学化要具体问题具体分析，权力运行需要回应社会需求，同时也需要成熟社会的支撑。国家权力的行使和政治决策的有效贯彻只能存在于国家与社会之间的良性互动之间。
与会学者还通过案例论述了科学的权力运行机制需要回应社会需求和经济发展。南开大学宋林霖副教授通过行政审批局的案例提出了基于行政组织与环境互动的分析框架，包括政治、经济和社会等外部环境对行政组织进行输入、组织在输入后对权力结构和权力运行方式进行调整改变、公共机构重新向外部环境输出公共政策等三部分内容。她认为科学的权力运行机制需要根据环境输入来进行权力结构和运行机制的调整。
南开大学翟磊副教授通过对天津经济技术开发区的案例研究，论述了社会需求和权力运行的动态平衡。她认为，当前开发区的发展呈现出成熟程度提升、内涵式发展、公共服务和社会管理需求日益增长等特征，开发区对管委会的权力运行的需求也分为两阶段：从增量型区域开发的需求到存量型管理服务的需求，造就了不同阶段的管委会组织特征和权力运行机制。她认为，在实践中应结合地区治理的不同模式和特征，设计相适应的公共机构权力结构和权力运行机制，达到职能与组织的动态平衡。
二、法治化与公共权力规范运行
推进权力运行法治化是法治政府建设的关键所在。与会学者认为，权力法治化就是通过法治化途径来限制权力，把权力关进制度的笼子里，进行权力运行的规范。具体而言，一方面，要通过法治化途径明晰政府职责、设定权力边界和规范权力运行；另一方面，要注重公共权力运行的过程控制。
郑春燕教授提出用法律来规范实际的权力运行。她认为，研究权力运行机制，重心在于权力的实际运行和制度设计预期有一定程度的分离。因此，权力的运行机制需要法律的规范。郑春燕副教授提出了两条线索，一是“硬法”和“软法”的关系。应该要将权力运行机制纳入法律规范，运用法治化途径来规范公共机构和公共权力的运行。二是重视权力运行过程中“关系”的影响。郑春燕副教授引用了关系对权力运行的四个影响模式，认为来自上级的干预往往是现实中权力运行的最强关系影响。因此，在法律和制度设计中要关注和显现权力运行的最强关系。
陈国权教授认为法治可以区分为权力法治和权利法治，权力法治的根本在于控制国家权力。法治控权的实质是权力的法治化，即通过法治手段实现权力结构从集权走向制约，使权力被有效约束在法律框架中，实现权力的依法运行。权力法治在遵循控权优先和效率保证两个基本原则下内含三种控权逻辑：良法控权、多元控权和分类控权。他认为，权力法治是构建国家廉政治理体系的基础。
实现公共权力运行的法治化，还需要加强过程控制。南开大学张志红副教授提出用“消极权力”规范权力运行的观点。她认为，当前我国公共权力运行缺乏法治化，其成因包括：第一，地方利益和特殊性缺乏保障；第二，政府职责不明晰；第三，中央政策执行缺乏有效性；第四，地方政府创新缺乏规范，可持续性不强。她认为消极权力是权力的相互制约，是过程分权、原则分权和价值分权，在权力运行过程中制约权力。消极权力的机制构建需要以下要素：一是运用法治化途径来进行权力制约，明确权力运行的边界；二是重视消极权力在权力运行中的过程控制功能。
杭州市委党校王柳副教授从权力运行的过程控制出发，提出运用绩效问责来规范公共权力运行。她认为，懒政庸政是事关政府治理机构、行政权力配置和干部激励的问题，必须建立和完善绩效问责来实现对政府及官员的有效约束，实现公共权力的规范运行。绩效问责从传统的公共行政责任的合规性认定，到注重效果的绩效问责，再到注重公共责任、回应性以及参与导向的绩效问责，此中逻辑是治理环境的复杂性和不确定性使公共行政责任需要回应和创新，继而使治理方式转向多主体分权合作，最后使绩效问责走向参与式。王柳副教授认为，首先，绩效问责是对权力运行的良好规范，是包含着控制、监督和治理的对权力运行过程的管理网络的一部分，在治理体系中发挥重要作用。其次，绩效问责是包含着不同层次领域的交错搭建的制度群，用绩效问责来实现权力运行的规范，需要多层次的制度构建。
此外，杭州市纪委研究室主任唐小辉介绍了杭州的实践经验，认为权力运行的规范需要通过制度的构建和创新来规范。唐小辉主任介绍了《杭州市市级行政事业单位公款竞争性存放管理暂行办法》、《关于禁止领导干部违反规定插手干预工程建设领域行为的若干规定》以及《中共杭州市委关于全面加强基层党建巩固基层政权的决定》等制度出台的背景、内容和成效，展示了杭州市在权力运行规范上的经验。唐小辉主任认为，公共权力的规范运行，一是需要依靠制度法规的构建和创新，通过法治化途径把公共权力的运行过程也放进“笼子”里；二是公共权力运行的规范需要长期和持续的制度构建和创新，适应现实发展；三是通过制度的执行来体现成效；四是制度构建和创新固然是规范公共权力运行的金钥匙，但是还需要其他方面的制约和监督，才能实现公共机构和公共权力廉洁、规范、高效的运行。
三、制度绩效与公共权力运行创新
十八届五中全会强调，实现“十三五”时期发展目标，必须牢固树立并切实贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念。全会提出，坚持创新发展，必须把创新摆在国家发展全局的核心位置，不断推进理论创新、制度创新、科技创新、文化创新等各方面创新，让创新贯穿党和国家一切工作，让创新在全社会蔚然成风。公共机构的管理创新是其他领域创新的基础，公共权力运行的创新是国家管理体制创新的重要内容。
与会学者一致认为，制度绩效需要通过公共权力运行的创新来保障和推进。周红云研究员阐述了对规范和创新关系的理解，她认为规范和创新在实践中有一定的张力。当前很多地方政府都在进行创新，但是公共机构内部管理绩效和外部治理绩效却没有显著提升。她认为，导致这种问题的成因主要有两个方面：一方面，公共机构改革中对政府职能和公共权力运行没有进行规范，导致政府横向职能界定不清和纵向职责划分不清。而公共机构本身的不规范限制了制度效果和治理绩效。另一方面，创新应该是权力运行机制的创新。针对当前地方治理的问题，需要进行深层的改革，单纯调整公共部门的机构设置而不进行公共权力运行方式的改革，无法改善制度效果和治理绩效。只有通过公共权力运行的创新，建构科学的权力运行机制，使权力运行契合目标，才能改善治理绩效。
与会学者通过不同的实证经验和案例论述了制度绩效和公共权力运行创新的关系。彭勃教授分析了当前上海街道办的机构改革案例，他认为，虽然街道办在机构职能和设置方面进行了调整，但是其权力运行实际上仍然是行政逻辑主导，运行方式没有发生根本性的变化，没有产生明显的制度绩效，无法解决当前城市社会行政化治理所面临的困境。因此，必须改变基层公共权力运行的方式，实现行政逻辑向治理逻辑的转变，通过权力运行方式的创新来推进和改善制度绩效。
浙江大学吴金群副教授介绍了我国县市改区（整合）和县市分治（分散）的公共权力运行创新及其制度绩效。他认为，地方通过县市改区进行整合，是希望通过在省和县的权力运行链条中加入地级市，在市级区域内实现城市拓展、促进城乡统筹、经济转型升级等效果；而分散式治理则是一种权力直接在省级政府和县级政府间运行的状态，是对以往市管县体制下权力运行“板块式行政合治”的突破。当前，县市分治改革的制度绩效不明显，对此，吴金群副教授认为原因是市县分治的权力运行机制尚未成熟和规范。他提出两种方式需要共存和兼容，在不同地区需要因地制宜进行科学化的制度选择，通过合适的权力运行创新来提升区域治理的制度绩效。
宋林霖副教授通过行政审批局的案例论述了行政审批权力运行创新和制度绩效的关系。她认为，不同的权力运行创新会导致不同的制度绩效，行政服务中心仅仅是机构设置改革，没有改变行政审批权分散运行的本质，导致行政审批效率没有得到实质提高；而行政审批局的出现整合了不同的行政审批权，同时对其他相关权力的运行也进行了创新，改善了权力的运行方式，提高了行政审批效率和制度绩效。宋林霖副教授认为，第一，行政审批局对行政服务中心的权力运行进行二次创新，改善了制度绩效，但是并不能解决行政审批领域的所有问题；第二，行政审批局反映了部门利益偏好和地方政府进行权力运行创新的迫切愿望；第三，行政审批局不是改革的根本目标，以公共权力运行的创新提升绩效才是目的。
中国海洋大学于洋博士通过案例论述了海洋环境执法权力运行创新和制度绩效的关系。他认为海洋环境执法需要通过联合执法来进行权力运行方式的创新以改善制度绩效，同时对地方保护主义进行风险控制。他总结了海洋环境执法领域联合执法的权力运行逻辑，并认为中央政府通过联合执法的权力运行方式实现了权力运行的两个目标：一是解决海洋环境问题，二是纠正地方保护主义偏向。于洋博士认为，我国常用的举国体制和“晋升锦标赛+行政发包制”这两种体制蕴含不同的权力运行方式，前者是权力的上收，权力运行是集中的、统一的；后者是权力的下放，权力运行更加具有多元性、自主性和灵活性。于洋博士认为，在海洋环境执法领域，后一种权力运行方式会导致环境执法目标和地方经济发展目标发生冲突，影响制度绩效，所以可行的方式是执法权的垂直管理和上收。
四、推进公共权力运行机制的研究
与会学者认为，公共机构的规范和创新以及制度绩效的改善，亟需推进对公共权力运行机制的深入研究。
一是加强学科间交流，夯实理论基础。周红云研究员认为，本次研讨会学科基础广泛，有政治学、行政法学、公共管理和社会学等，公共权力的科学运行需要从更多不同的学科角度去研究。郑春燕教授认为，公共管理学和行政法学需要进行深入的参与和对话，例如基层权力清单制度，基层公共服务在行政法领域是给付行政，不需要严格的法律保留，而权力清单思路是列举法律责任。因此，权力运行规范与创新的研究需要行政法学的参与。
二是紧密联系实践，推动研究进展。解亚红研究员认为，当前治理复杂性和不确定性在加强，同时十八大以后中央又提出了很多新要求。面对这样的新背景，行政学应该在以前发展的基础上有所提升和转型。周红云研究员也认为，研究政府的权力运行过程，要深入政府机关的工作实践，避免理论研究和实践脱节。
三是积极建构理论来回应中国现实。陈国权教授认为，我国和西方国家具有不同的经济基础。经济基础的差异，将会对政府制度设计及其行为逻辑产生重要影响，而对于此种影响，现有理论并没有予以高度关注。因此，必须积极扎根于中国现实，建构公共权力理论，从而更好地解释我国公共治理中的诸多问题。
（作者 张岚：浙江大学公共管理学院在职博士生，浙江大学城市学院讲师；江晓涵：浙江大学公共管理学院研究生）
