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方斯远:最高人民法院巡回法庭的制度建构

更新时间:2016-04-13 19:57:55
作者: 方斯远  
保证最高人民法院“审判全国范围内特别重大的上诉案件或第一审案件,同时必须以充分的力量来执行领导与监督全国法院”,而不必审理“并无必须由中央最高人民法院审判的理由”的一般上诉案件(19),沈钧儒以原华北人民法院的组织机构和工作人员为基础建立最高人民法院的同时,就依据1949年12月20日中央人民政府委员会批准的《最高人民法院试行组织条例》第14条“最高人民法院于必要时得呈请中央人民政府委员会设立分院”的规定着手分院的设立,在正式制度层面形成了最高人民法院审理重大疑难案件,并且领导监督全国司法工作,分院审理其他上诉案件的职能分工格局(20)。各大分院在实践中发挥了重要作用,除了便利当事人之外,更重要的是在当时法律不完善的情况下,结合本区实际情况通过对典型案例的批复、审判工作的指示以及向最高人民法院请示后获得的批复,发挥了在辖区内统一法律适用以及规则创制的功能,也为最高人民法院了解全国情况,制定司法政策提供了重要的参考。[17]然而,随着第一个五年计划的实施对强化政府计划管理机构的要求,以及对高岗、饶漱石事件及中南局和华南分局争执事件所暴露出来的地方闹独立问题的警惕,中央最终于1954年中央人民政府委员会第32次会议上决定撤销大行政区。[18]尽管最高人民法院希望为了司法便民以及减轻最高人民法院的工作负担,尽可能保留大区分院(21),但最终未获批准,1954年《人民法院组织法》撤销了大区分院建制,随后不久我国陷入了动乱期,法院建设遭到了严重的破坏。

   党中央在1978年的十一届三中全会确立了以经济建设为中心的发展路线,并逐步恢复法院组织的建设。根据我国《宪法》与《人民法院组织法》规定,最高人民法院主要负责审理案件、监督下级法院的审判工作以及就法律适用问题制定司法解释和解答,从学理以及比较法的层面看,最高法院位于审级制度的顶层,意味着其职能定位更侧重于价值分配、公共政策的形成以及法制统一,[19][20]但在实践中,这一职能受到了多重制约。首先,最高法院审判任务繁重,一方面,大量案件经由案件请示等渠道涌入最高法院,另一方面,我国上诉贯彻的全面审查原则使法官陷于冗繁的事实审,难以集中研究疑难案件的法律适用问题;[21]其次,下级法院在人财物方面受制于部委或地方政府,削弱了最高人民法院的监督力度,特别是我国现行的法院治理模式中,院长对本院的审判管理、司法行政管理以及人事制度有着重要影响,由于地方法院院长的选任以及工作开展均离不开本级人大及其常委会等党政部门,而其与这些部门之间的关系又反过来对其本身的领导力、工作开展乃至晋升产生影响,进一步削弱了最高法院的监督力度(22);再次,最高法院基于我国区际发展不平衡以及自身资源有限,允许其他上级法院以规范性文件、审判纪要等形式指导下级法院(23),但对实践中部分法院的指导意见或细则与司法解释甚至法律相悖,却因为信息不对称等难以有效监督;最后,最高法院在法定审级监督权之外,以考核、调研、统计分析、错案追究等非程序监督以及行政性控制等方式强化了对下级法院的控制,但并没有收到预期效果,反而导致了种种问题,甚至削减了自身的权威。

   (二)巡回法庭的改革意义暨职能定位

   通过对清末引入现代司法制度以来的发展情况梳理,可以看到我国最高法院囿于特定的历史原因造成的路径依赖以及我国“向地方分权”的经济发展模式造成的影响,始终未能履行其应有的监督指导、法律统一以及发展的职能。然而,正如贺小荣指出“最高人民法院巡回法庭,是对党的十八届三中全会决定地方法院人财物实行省级统管的进一步深化”,[3]对于《决定》将巡回法庭的主要政策目标定为“破除司法地方化”以及“优化最高人民法院职能定位”,需结合党和国家从三中全会以来确立的改革格局予以理解。

   党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出以“人财物省级统管”以及“跨行政区划法院”解决司法地方化。然而,考虑到在现行的法院组织体系以及管辖制度之下,跨区案件可能受到受案法院所在地的政府或其他部门压力,无法通过上诉至最高人民法院,难以确保案件的公正审理,尤其是在实行人财物省级统管之后,省高院的权力受到强化,而省政府更有机会对省内纠纷施加影响;从实践情况来看,由最高人民法院提审也未必能够达到理想的效果(24)。相比之下,如果通过跨行政区域设立的高级人民法院与最高法院的互动,更有利于有效解决地方化的问题。[22]然而,仅从去地方化的层面还是没法回答巡回法庭的必要性问题,对此需要结合“优化最高人民法院职能配置”的政策目标来理解。“厘清四级法院职能定位”是我国司法改革一直以来的重点和难点(25),在事实审与法律审相区分的司法技术尚未成熟,[23]短期内尚难以修法确立三审终审制的情况下,[24]逐步将最高人民法院“审判职能”与“法律统一”以及“规则续造”职能分离,在实现本部与巡回法庭之间合理分工的基础上使最高人民法院本部逐步回归统一法律适用以及规则续造的角色,不失为一种符合现状的选择。如果再结合最高法院近年来在强化审级独立、以提审来替代和减少个案请示和批复、建立指导性案例制度等一系列旨在强化自身法律统一与规则续造的改革动向来看,[25]69巡回法庭优化最高法院职能配置,进而理顺我国四级法院职能定位的改革意义就更为凸显。

   由此可以看到,在改革者心中的理想图景,是希望通过跨区法院与巡回法庭的衔接,破除跨区案件审理中可能遇到的地方干预,同时通过本部与巡回法庭的分工,逐步实现最高人民法院的职能优化。从比较法的角度看,我国最高法院巡回法庭的政策取向和功能预设是非常独特的:与美国联邦巡回法院相比,在审级和受案范围方面都有所区别;尽管有就地解决纠纷、司法便民的功能,但在审判方式上却又区别于传统的巡回法庭;[3]因为与最高法院本部之间存在职能分割,而非单纯的案件分流,因此又不同于日本、中国台湾等地由高等法院或基层法院设立的法院分院。相比之下,新中国成立初期的大区分院与巡回法庭在政策目标上更为接近,但大区分院的设立并不在于司法地方化,因为“革命刚刚取得基本胜利,但帝国主义和封建主义长期统治所造成的政治经济不平衡以及目前工作上的不平衡在短期内难以完全克服,各地方存在不同情况”,[26]需要加强而非减弱与各地政府的合作(26)。而从最高法院当时推行的一系列改革措施可以看到,其履行职务的障碍在于废除了国民党“六法全书”后审判缺乏法律依据,无法全面了解各地实际情况,各级法院建设不完善给民众提起诉讼带来较大负担,也加大了本院审判负担等问题(27),因此,大区分院与巡回法庭所处时代不同,面临的制度环境以及具体问题也不一致。

   综上所述,我国最高人民法院巡回法庭的建设,实际上是在我国特定的时代背景之下提出,希冀解决当前司法中面临的特殊问题,在政策取向与职能定位上是相当独特的。

四、最高人民法院巡回法庭的组织设计

   我国巡回法庭的组织结构应当围绕自身的政策目标与职能定位来设计,比较法以及法制史上的经验亦需要结合改革的实际情况与目标有所选择。

   (一)改革的原则

   对于巡回法庭的组织设计,应当放在整个改革的背景下予以考察,笔者认为,有两点原则应当予以把握。首先是改革的整体性,巡回法庭的建设与跨区法院以及四级法院的职能定位等问题是相互配合的,如果对各项制度分先后孤立进行改革的话,很有可能会导致先行的改革欠缺配套制度而裹足不前,尤其是巡回法庭承担去地方化的任务,如果没有跨区法院(尤其是跨区高院)的辅助,可能会影响改革效果;其次是改革的阶段性,巡回法庭要履行《决定》为之定位的职能,除了需要依靠与跨区法院的互动之外,还要与本部之间形成合理的职能区分,这就需要建立在事实审与法律审的分离、案件典型性的识别等司法技术成熟的基础上,从目前的司法实践来看,这些技术性规范尚处于探索阶段,因此对于巡回法庭的建设应当兼顾远期规划以及当前状况,区分当前可以实现的以及需要在实践中探索的改革步骤,否则可能会损害改革本身的权威性,进而影响后续的改革。

   (二)巡回法庭的区域设置

   目前,最高人民法院已经确定在深圳和沈阳分别设立第一和第二巡回法庭。尽管对地域的确定依据并无进一步的说明,笔者认为,可以合理推断决策者圈定南北两地是考虑到目前设立的巡回法庭处于试行阶段,试点区的确定应当尽量体现出差异性,以为将来的改革提供更为多样化的经验。

   对于未来的区划设置,一种较为流行的观点是仿照大区分院的经验,将全国分为六大巡回区分别设置(28),笔者认为值得商榷。因为新中国成立初期大行政区划形成于解放战争时期,具有特殊的历史背景,[27]然而当代的经济社会条件以及省际经贸往来等关系与新中国成立时期有较大区别,回归大区设置欠缺合理性基础。在域外,与行政区相分离的司法巡回区的形成,往往是在传统“巡回审判”所划定的区域基础上,随着行政区划、辖区人口以及案件负担的增加而改变,如英国目前的巡回区划除了受到传统巡回审判的格局影响外,也因为其当代的法院依据刑事、民事和行政分别设置,为了克服法院分散带来的不便以及正规法官编制有限的制约,政府充分地利用了巡回制度,为不同案件的审理划定巡回区(29);美国的经验与之相似,建国时的《司法法》将十一个州分为东部、中部和南部三大巡回区,之后,国会为了适应疆域的扩大以及本国行政区划因新成立的州而产生的变化,以及据此产生的对最高法院巡回审判的需求扩大,逐步对巡回区的数量以及辖区范围加以调整(30),这与我国的情形并不相同,因此也难以提供制度经验。

   相比之下,沈钧儒在提请中央设立华北分院时,指出分院的设置不一定必须与大行政区划相一致,而应当考虑区域的面积、案件量以及本院监督工作的难易(31),这些实质性的考量因素对于当前巡回法庭的区划设置标准殊值借鉴。结合去地方化的政策目标,笔者认为可以通过对历年的跨区案件涉及区域,案件类型等特点进行分析统计,并综合第一、第二巡回法庭的运作经验,以为未来的区划设置中方案的论证提供更为坚实的基础。需要强调的是,巡回法庭的地域设置应当是相对的,也就是说固定办公场所的设置更多是为了节约成本,但其辖区却适宜根据社会经济形势的变化而重新设置;另一方面,结合巡回法庭“司法便民、就地解决纠纷”的政策目标,笔者认为办公场所的固定也不等同于审判地点的固定,应当允许法官根据个案的情况在辖区内选地巡回审判,这也有助于促进法官了解案件情况,增强司法公信力(32)。

   (三)巡回法庭的受案范围以及与本部之间的案件分配

   《决定》对巡回法庭的职能定位是“审理跨行政区域重大行政和民商事案件”,然而这一表述却有模糊之处,首先是应当如何理解“跨行政区域”;其次是这一定位是否排除了最高院本部审理“重大案件”的职能;最后,也是最重要的问题在于,如果严格依照《决定》的职能定位,是否会造成巡回法庭受案量过低甚至无案可审的局面?

首先,对“跨行政区域”不宜僵化于《决定》的表述,而是应当结合巡回法庭“去地方化”的目标来理解。尤其是考虑到行政诉讼与民事诉讼不同,是由行政相对人起诉行政机关及其工作人员,原则上由作出行政行为的行政机关所在地法院审理,从法理上来说并不会出现民事案件中由于民事法律行为(如合同的签订、履行等)分处不同地点而导致的案件本身跨行政区划,“跨行政区划行政案件”在法理上难以成立。我国司法中的地方保护主义问题,是一方当事人与受案法院在行政区划上的位置关系导致法院在裁判中有所偏倚,[28]而针对此提出的“跨行政区划”的司法改革措施,实际上是在法院设置和管辖区域层面,而非案件本身的性质层面说的,如新修订《行政诉讼法》第十八条规定的集中管辖制度“经最高人民法院批准,(点击此处阅读下一页)

本文责编:陈冬冬
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文章来源:《法律科学(西北政法大学学报)》(西安)2015年2期
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