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薛建兰:促进经济转型的消费税制度改革研究

更新时间:2016-04-01 23:48:07
作者: 薛建兰  

   【摘要】本文从消费税制度改革对促进资源型经济转型发展的作用入手,分析了现行消费税制度对资源型经济转型发展的影响,包括分配体制、征税范围、对促进环境保护和节约能源的广度和力度等方面的影响,提出了合理分配中央和地方的消费税税收收入、调整消费税征税范围、调整计税依据和纳税环节、合理设置税率等完善建议。

   【关键词】征税范围;制度改革;资源型经济;纳税环节;税收收入

  

   一、消费税度改革对促进资源型经济发展的怍用

   资源型经济,也称资源导向型经济、资源主导型经济,是指以自然资源开发而兴起,并以资源开采为主导产业的经济。20世纪50年代末,资源型经济问题首先出现在德国、英国、法国、美国等发达国家的老工业基地,也即资源开发的中心区域和资源产业的主要城市。20世纪70年代,众多资源丰裕的国家都在不同程度上出现了资源型经济问题,表现为资源破坏、环境污染、产业单一、经济波动、收益递减和贸易条件恶化,引发了收入分配严重失衡、腐败、社会冲突和危机,乃至战争。良好的天赋资源优势,不仅没有带来经济的持续增长,而且引发了众多的社会问题。我国从20世纪90年代中后期以来,以东北、山西为代表的资源型地区陆续出现了经济结构、经济增长、居民收入、资源环境、社会就业等诸多问题。进入新世纪以来,国内一些资源型工业基地的经济发展出现了良好势头,但是资源型经济问题仍然十分突出。中国进行资源型经济转型的挑战巨大,任务艰巨。[1]资源型经济的转型是一个世界性的难题,对于正处于工业化和城镇化进程中的中国尤其如此。从改革开放以后的状况来看,我国许多资源基地由于掠夺式开发,已经逐渐走向枯竭,由此引发了一系列复杂问题,各方面的矛盾日益显现。随着国家经济发展战略的调整以及体制改革的推进,特别是在市场经济发展进程中,长期积累的矛盾与问题逐渐暴露出来。资源型产业的传统发展模式已经不能适应新的发展要求,资源型产业正面临着经济转型的严峻考验。

   资源型经济转型是以“调结构、兴产业、保民生、促发展”为主线的,需要配套的财税体制作依托。财税被誉为“庶政之母”,其体制的优劣与运行的状况,关乎政策导向、社会分配和社会和谐,而我国现行财税体制与完善社会主义市场经济体制的目标相比,特别是与资源型经济转型科学发展的体制机制要求相比,在一定程度上存在着缺陷和不足,需要进一步完善。

   消费税是国际上普遍征收的一个税种,我国自1994年开始征收。近二十年来,消费税法律制度在保障组织财政收入和正确引导生产消费等方面发挥了重要作用。据财政部2010年12月20日发布数据,2010年全国财政收入83080亿元,比上年增加14562亿元,增长21.3%。2010年全国税收总收入完成73202亿元,国内消费税完成6017.54亿元,同比增长27.5%,国内消费税收入占税收总收入的比重为8.3%[2]。可见,现行的消费税对增加财政收人、调节收入水平,引导消费,调整产业结构起到不容忽视的作用。但在收入分配体制、征税范围、税目设置、税率结构等方面也存在着与资源型经济转型不相适应的问题,需要进一步调整和完善。因为,税收制度通过对税种、征税范围、税率、税收优惠、税收征管等要素的规定调节各方经济利益,促进产业结构的调整,进而促进资源性经济转型发展。税率是税收实体法的核心,它对企业实现旳收益进行分配,确定国家与企业各占份额,最终确定财产归属。美国经济学家阿瑟拉弗用一条开口向下的抛物线表明,税收随税宰增大而增大,当税率超过纳税人承受能力时,税收就随税率增大而减少。科学的税收优惠政策,可以促进资源型经济转型的推进,不仅不会减少国家的总体税收收入,而且会增加税收总量。世纪年代以来,许多国家采取了一轮又一轮的减税措施,但并没有减少税收总收入,就是很好的证明。

   二、现行消费税制度对资源型经济转型的影响

   (一)现行消费税分体制不利子促进经齐发展模式向资源型经济转型

   中央税是由一国中央政府征收、管理和支配的一类税收,又称国家税,是根据税收的征收管理权及收入支配权进行的分类。在实行中央与地方分税制的国家,通常是将一些收入充足和稳定的税种作为中央税。在目俞我国的分税制体系下,中央税包括消费税、关税、车辆购置税、海关代征的增值税和消费税;中央与地方共享税包括增值税、企业所得税、个人所得税、资源税、证券交易印花税;地方税包括营业税、土地增值税、印花税、城市建设维护税、城镇土地使用税、房产税、车船税、契税、耕地占用税、屠宰税、筵席税。就地方本级收入而言,税收收入存在两大问题:一是共享税收入比例过低。年分税制改革把当时最大也是税收体系中最为重要的增值税划分为共享税,地方分享比例仅为25%,消费税全部归中央;所得税在2002年开始从五五比例分成变成六四分成,而这还不包括央企以及“铁银保”缴纳的所得税;证券交易印花税从最早的五五分成到后来的中央。二是地方税收缺少主体税种。就地方而言,除了营业税以外,其余如城建税、耕地占用税、土地增值税等税种基本上是分散的小税种,无法构成地方的主体税种,即使是营业税,目前也面临着增值税扩围的冲击。从分税制的指导思想来看,消费税作为一个用来体现国家产业政策和消费政策、进行宏观调控的税种,理应当作为中央税来管理。但是由于消费税增量收入缺乏与地方利益挂钩,难以调动地方开辟税源、加强征管的积极性。比如蚌埠市国税收入36.2亿元,消费税为19.57亿元,占比近55%[3]。烟、酒是消费税的主要征税范围、重要组成部分,我国生产烟和酒的地区,主要是经济欠发达的地区,比如云南、贵州、山西等省。消费税归中央政府,而地方政府得不到多少利益,显然会影响地方的征税积极性。

   (二)不合理的征税范围影响了消费税对资源型经济的调节功能

   消费税征收范围应及时“吐故纳新”,对其调整应该与时俱进。最近的一次税目调整是在2006年3月21日,那次调整新增了高尔夫球及球具、高档手表、游艇、木制一次性筷子、实木地板等税目;取消了“护肤护发品”税目。但是随着时间的推移,人们的消费方式改变,征税范围的不合理,对不该征的征了,应征的又没有征到。目前,我国列人消费税征税范围的消费品主要有髙能耗及高档消费品和非生活必需品等五大类。2006年4月1日,我国消费税政策调整后,消费税税目由原来的11个调整为14个,但征收范围仍存在“错位”问题,即存在“缺位”和“越位”问题。所谓“缺位”,就是在美国、英国等国家普遍征收的高档娱乐消费税,我国还没有课征,既不利于缩小贫富差距,也减少了国家财政收入。比如现在社会上一些高档娱乐消费,如各种会所、歌舞厅、卡拉OK厅、高尔夫球、桑拿、台球等未纳人征税范围。这些髙档娱乐活动价高利大,对其征收一道消费税,既可在一定程度上增加财政收入,又可限制髙档娱乐业盲目发展。另外,也可把一些不是人们生活必需的高档消费品纳人征税范围,例如,裘皮制品等。所谓“越位”,就是我国将某些生活必需品和少数生产资料也纳人了征收范围,如黄酒、啤酒、酒精等项目,酒精也是消费税的征税对象,但酒精分为工业酒精、医用酒精和食用酒精,酒精由原来主要用于勾兑白酒转为化工、医药、农药、乙醇汽油等行业的原料,对工业酒精和医用酒精征税增加了生产成本,影响了生产发展,限制了生产资料和人民生活必需品的消费,不符合我国社会生产发展的要求,也不符合税收原则。由于酒精生产所需原料全部为农产品,造成酒精行业税负太重,致使年度全国酒精行业亏损亿元。

   (三)消费税促进环境保护和节约能源的广度和深度未得到先分发挥

   消费税政策调整后,现行消费税税目中虽包含汽油、柴油等会对环境产生污染的消费品以及一些不可再生资源,如石脑油、航空煤油等石油制品,但涉及生态环境保护的应税税目还是太少,从而对破坏环境的行为和消费很难起到调控作用。特别是水资源、森林资源这些不可再生或再生周期很长的资源未纳入征税范围,造成生产者和消费者对这些资源的掠夺性开发和消费。2006年针对一次性筷子征收5%的消费税,5%的税率分配到一双价值两分钱的筷子上,也不过一厘,根本起不到调节消费行为的作用,然而未将更耗木材的高档家具列人消费税征收范围。我们认为,对一双价值一两分钱的一次性筷子征收5%的消费税,只能表达政府对增强人们的环保意识、引导消费和节约木材资源给予的关注,这样的力度起不到调节消费行为的作用,课税的象征意义大于实际意义。值得关注的是,对于更耗木材的高档实木家具,近年来,我国的产销量每年以超过的速度大幅度增长,出口更以每年以上的幅度递增,而此类生产消费却没有列人消费税的范围。

   三、促进资源型经济转型发展的消费税度改革建议

   随着可持续发展战略的普遍实施以及调节收入分配的巨大压力,运用消费税促进节能减排和减少健康危害、缩小收入差距已成为社会的呼声。作为一种特殊的流转税,如何发挥其调节功能,是消费税改革的出发点。

   (一)改革消费税税收收入分配体制

   合理分配消费税收收入,调动地方税收征收管理的积极性,是充分发挥消费税调节功能的关键。合理分配消费税税收收入有三种办法可以试行。第一种是改中央税为中央和地方共享税。全国消费税占税收总额的比重不断下降,由1994年的10.34%下降到2007年的4.46%。这一方面说明地方政府对征收消费税支持力度不大,在各税种的欠税数额中,消费税占的比重较大;另一方面也说明如果将消费税改为共享税,并相应地调整中央和地方财政分成比例,对中央财政影响不会太大。而将消费税适当的赋予地方政府,按照各自分成的比例,分别由国税和地税执法机关,从共享税税源中分别征收,可以提高地方政府对于增加税收的积极性和增加地方的财政收入。可以借鉴美国对汽车燃料征税的经验,将一部分燃油消费税交由地方政府支配,资金主要用于交通及道路方面的支出。这样既可以使人们节约用油,又达到保护环境的目的,还可以提升各地公共服务建设。第二种是改进税收返还机制。作为一个最主要的激励约束机制,1:0.3 的两税返还机制曾经给地方两税增长带来相当大的激励,也体现出“存量不动,增量调整”的改革思路。但是随着时间流逝,这一机制的激励效果不断弱化。一是因为实际返还系数不断降低。环比加量的机制使中央在增量分配中的比重不断上升,地方所得到的税收返还占上述两税增量的比重不断降低。二是因为作为财政主要贡献地区的发达地区税收结果发生变化。发达地区的税收结构中两税比重不断下降,而所得税的比例不断上升,如果发达地区税收增速出现问题,那么很可能对现有转移支付造成相当大的冲击,会进一步加剧地方尤其是中西部地区的财力困境。第三种是利用专项转移支付管理办法。中央政府对承担委托事务、共同事务的地方政府,给予具有指定用途的资金补助,以及对应由下级政府承担的事务,给予具有指定用途的奖励或者补助,主要用于教育、社会保障、农业和交通运输等方面。

   (二)政革征税范围

根据各国征税范围的宽窄,可将消费税分为有限型、中间型、延伸型。有限型消费税征税范围不宽,征税对象主要是传统的消费品,税目一般在种,如英国,仅对酒精、烟草等征收消费税。中间型消费税范围较宽,除有限型消费税征税范围包括的内容外,还包括奢侈消费品及一些服务行业。世界上有左右国家采用这种形式。延伸型消费税已经接近于无选择的消费税,除了上述两类外,还将生产、生活资料列为消费税的征税对象,如韩国、意大利等。从实践上看,许多国家消费税征税范围逐步由有限型向中间型延伸。我国应适应国际发展趋势,逐步实现有限型消费税向中间型消费税转变。为了进一步完善消费税法律制度,更好地发挥消费税的调节作用,(点击此处阅读下一页)

本文责编:陈冬冬
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