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严泉:关键时刻:1913年政治转型的透视

更新时间:2016-03-28 13:45:35
作者: 严泉 (进入专栏)  
国民党人主张民权主义,在政体选择上,坚决反对总统制,希望通过削弱总统与政府的行政权力,扩大代表民权的国会立法权力,制宪“要以极端伸张民权,防专制之复兴,制总统之叛逆为第一要义。”在第一届国会中国民党人占优势的情况下,国会的制宪目标与国民党是基本一致的,企图建立一种立法权力至上的“超议会制”政体。

   北洋派与一些拥袁的地方都督均主张国权主义,目的在于扩大总统权力,建立一个强有力政府,实现国家富强。其中最具代表性的是云南都督蔡锷的意见。蔡认为根据民国的现状,不建立一个强有力的政府,就不能统一内政,而内政不统一,“即国防外交必因之废弛失败”。所以“民国宪法应宜以巩固国权为主义。国权巩固,国力自张,然后有发达民权之可言。”蔡锷的国权主义也是袁世凯等北洋派的制宪目的。

   必须指出的是,袁世凯当时虽然主张国权主义,希望建立强有力的中央政府来渡过政治社会危机,但是袁在维护自己政治利益的同时,对民权主义主张也作出了一定的妥协与让步。为了换取朝野政治势力对自己的支持,曾公开表示只要宪法对于总统权力“无牵制过甚之弊”,那么无论是总统制,还是内阁制,他“均无所容心于其间。”袁要求的自由任命国务总理权与不受限制解散国会权,正好是符合英国式内阁制度的相关规定。政府方面的宪法研究会也一致认为:“总统制不合中国国情”,“赞成内阁制”。近年来有学者认为制宪开始时袁与国会其实是内阁制与总统制之争,而且“袁世凯蓄意实行总统制,也没有逸出民主共和的范围”。

   正如书中所指出来的,在政治制度转型时期的民国初年,蒙藏独立、财政窘迫、社会动荡、行政混乱等严重的内忧外患,一直困扰着新生的民国临时政府。特别是财政极端困难已经到了使中央政府难以维持的地步。这种内忧外患的境况与1787年美国制宪会议时期的社会状况颇为相似。“战争的结束使促成各州联合的紧迫感减退了,而各州之间的冲突频频发生。各州内部,债权人与债务人之间的经济争执日趋紧张。外国的威胁也存在。英国人、法国人和西班牙人包围着这个新国家;它内部四分五裂,没有强有力的中央政府,于是新国家成了一个诱人的争夺目标。”

   因此,1913年的制宪目标原本应该与当年美国制宪会议召开的目的一致,都是需要创建强有力的共和制中央政府,因应严峻的政治经济危机,维持转型时期社会的稳定与团结,在实践中确保宪政民主体制能够顽强地存在下去,最终实现宪法条文规定的自由民主政治目标。制宪目标必须兼具民权主义与国权主义的双重性,而不是纸上谈兵,仅仅在理论上为未来中国设计一种完美的民主制度。从当时的政治实际出发,建设强有力的政府与共和民主制度并不矛盾。宪政制度选择的目标应该是既防止任何威权主义政治的抬头,同时又要避免立法权独大的权力失衡体制的出现,如国会强力主导下的“超议会制”的推行。

   检视当时的政治现实,国会与国民党人的制宪目标是不切实际的,从一开始就严重偏离这一制宪目的。极端的民权主义目标即使实现,最终也只能与《临时约法》设计的有缺陷的内阁制度一样,造成政治冲突不断,政局动荡不安,无法使新生的共和国摆脱内忧外患的困境,也不能确保民主化进程的持续稳定发展。国会与国民党表面上是倡导民权主义,实际上是希望借助未来宪政制度中立法权力超过行政权的制度设计,以达到制约袁的权力,独揽国家大权的目的,完成1912年辛亥革命南方党人没有实现的权力目标。这种目标当然是不可能被北洋派和其他拥袁政治势力所接受。

   辛亥革命前后的政治发展表明,袁世凯是典型的实用主义政治人物,而不是特定的强硬派或改革派。袁习惯于根据形势的变化,采取包括妥协等一切政治手段,灵活的追求自己的政治目标。正如《剑桥中华民国史》所指出,辛亥革命爆发后,“当革命势力表明它们掌握了国家的时候,他承认了民国的必然性。在共和制的最初几年,他为避免同革命领导人完全决裂而讨好他们,面临对抗就作策略上的退却。”

  

1913年政治转型的再认识

   虽然民国初年(1912-1913年)的政治民主化程度,超过以后各个历史时期,但是与当时世界各主要民主国家相比较,其民主化形态仍然是一种有限的与初级的。

   以第一届国会选举为例。虽然合法选民人数急剧增长,总数达到3400多万,比例超过当时中国总人口的10%。但是在选举资格方面,却与20世纪初的普选潮流相抵触,设定了种种选举资格的限制。其中在财产资格方面,《众议院议员选举法》要求选举人必须纳直接税两元以上,或有价值五百元以上的不动产。教育资格则是规定小学以上毕业,或有与小学以上毕业的相当资格。“不识文字者”不得有选举权及被选举权,女性也完全被剥夺了选举权和被选举权。而在一战前后,除法国外,当时各主要民主国家均开始实行普选制度,取消在选举资格方面的限制。在选举方式上,民国国会众议员是间接选举制,分为初选举、复选举两步。初选举以县为选区,选出初选当选人复选举合若干初选区为复选区,由初选当选人选举复选当选人,即该复选区众议员,这与当时世界各国下院多有采用直接选举制不同。

   由此可见,民国初年中国虽然经历了短暂的民主转型,但是其进程即使不会被袁世凯非法中断,以中国当时的综合条件,至多建立的还是一种威权政治形态。只不过政治民主化的程度要超过袁世凯政府(1914-1916年)与南京国民政府时期的威权统治。

   民国早期威权政体特征最为显著的当属袁世凯统治时期。与传统的专制统治不同的是,袁世凯建立了一种类似二战后南美国家阿根廷的“超总统制”威权政体。1914年颁布的《中华民国约法》规定大总统总揽统治权,国务卿、各部总长对总统负责。总统拥有独立任免权、紧急命令权、绝对否决权等超级权力。不过在形式上,还是构建了一种行政监督体制,如规定立法院有弹劾总统权力,立法院议员五分之四以上出席,四分之三以上可决,即可会弹劾总统。而参政院应总统之咨询,审议重要政务。此外,参政院还拥有解散立法院同意权、公布立法院通过的法律、发紧急教令代替法律、财政紧急处分权,以及推举民国宪法起草委员、审定民国宪法案,以及在立法院未成立前代行立法院职权。虽然这些制度设计只是徒具形式,但已经不同于传统皇权专制模式。

   但是随后袁世凯的君主立宪制度选择却犯了致命性错误。这一政治选择,不仅引发中央与地方的护国战争与北洋集团内部的分裂,致使北京中央政府失去权威,而且让一代政治强人在忧愤之中过早的离世,毕竟袁死时才57岁,正当盛年,而政治强人的权威是威权政体存续的关键。袁世凯死后,再也不存在一位全国性的政治强人,一个稳定的威权统治也就无法建立起来。但即使如此,威权政体的重要特征,即有限民主的政治生态在虚弱的北京政府时期,依然是持续存在的,否则无法解释五四运动、新文化运动成功的制度条件。从这个意义上,1913年的政治转型,确实是民国时期,乃至整个20世纪中国政治发展的关键时刻。

      (《东方早报上海书评》2015年10月11日)

  

  


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本文责编:陈冬冬
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文章来源:评《中国1913:民初的政治纷争与政治转型》
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