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赵燕菁:公共服务制度和盈利模式的设计,才是优秀乡村规划所应具备的精髓

更新时间:2016-03-14 11:18:36
作者: 赵燕菁 (进入专栏)  

   近来,乡村规划再次成为热点话题。在大量经费又要涌入这个这一领域之际,其实我们并没有真正解决乡村规划“谁来用?怎么用?”的问题。多年来,用城市规划那套办法给农村强加一套规划图的做法,已经被证明毫无用途。这一次,我们能解决农村的真问题吗?

   存量规划的本质,就是发现资产当前价值和潜在的价值的落差,然后把这个隐含的财富发掘出来的过程。农村的资产与城市资产价值的落差源自何方?在于公共服务——公共服务越多,水平越高,资产的价值就越高。为什么城市的公共服务水平高?首先是因为公共服务提供者和提供方式的不同。

   在城市,公共服务由政府提供。政府通过强制的征税权来确保公共服务交易的完成。但在农村,缺少集体权利的概念,集体消费无法通过强制力发起。在城市,你非常明确地知道规划的业主是政府——公共产品的提供者。而在农村,你压根儿不知道谁是规划真正的委托人。城市规划乃是协调集体行动的工具。因为没有人协调集体行动,也就没有人使用规划。乡村治理水平的提高,就是集体行动能力的提高。只有当集体行动达到一定水平,传统的“图纸规划”才有意义。

   在中国历史上,乡村基本上都是以自治为主。所以当年郑板桥可以只带一个书童就上任了。这是因为熟人社会里,相互间信用只存在于个体(特别是血缘关系)之间。这种费孝通所谓的“差序格局”,决定了农村公共服务的提供的方式和水平。直到民国,县级政府规模仍然非常小。在广大的农村,都是乡绅、宗族领袖等自发的组织,协调乡里事物,包括教育、仲裁等公共服务的提供。这时,为村里集体消费贡献最大的“大户”,往往是基层自治的组织者。这种“小政府,大社会”的“超稳定”治理体系,极大地降低了国家治理的成本,但同时也阻碍了公共服务水平的升级。

   随着工业化的开始,这种相对稳定的乡村结构开始破碎。人民公社首次将国家政权延伸到农村最底部。原来的自治体系被外力破坏。人民公社解体后,村民开始通过选举决定集体事务。由于外力的村庄财务的干涉,比如,宅基地无偿分配的规定,耕地转让的限制等等,加上乡绅、宗族、“大户”等乡村信用形成的要素缺位,使村民自治生长缓慢。但集体村财有稳定来源的乡村组织(特别是由乡镇企业支持的村庄),仍然维持了基本的公共服务。

   2002 年全国农村税费改革,取消乡统筹和农村教育集资等专门向农民征收的行政事业性收费和政府性基金、集资;取消屠宰税和统一规定的劳动积累工和义务工;取消了 “三提五统”——公积金、公益金、管理费提留和五项乡镇统筹(教育附加、计划生育费、民兵训练费、民政优抚费、民办交通费),村级财政一夕崩溃,公共服务一落千丈。

   由于兴修农田水利、村村通水泥路项目贷款、道路修建养护、农村教育、救济等费用,众多乡镇积累了巨额乡村债务。由于只剩下为数极少的工商税,工资补助都没保证,干部思想不稳,集体公益事业难议、难做。农村学校实行了"一费制",取消了教育集资,使得农村教育投入严重不足。短短几年,就导致农田基础设施废弛,垃圾遍地,污水横流。除少数集体企业发达的村庄,村级组织不是软弱无力,就是被“大户”(甚至黑社会)控制。而少数得到政府补贴公共服务的村庄,不仅没有赢得民心,反而造就一堆懒人。认为什么都是政府要负责的。公共服务无限加码,稍不如意,反被村民指责。

   实践表明,比农民负担重更大的危害,就是农民根本没有基本公共服务。取消“三提五统”就好比取消小区物业费一样,表面上是在“为民减负”,实际上是对交易制度的破坏。一旦取消,甚至成为法律、规定,重建新的公共服务交易就变得极为困难。从历史角度评价,2002 年农村税费改革很可能是一场我们现在还没有意识到的,影响深远的灾难。

   没有公共服务的或集体消费的村庄,不过是个体农户的堆积。这样的村庄根本不需要规划。村庄治理的水平其实就是公共服务的供给机制的水平。新乡村规划,首先要重建公共服务。问题是,由村民提供,还是政府提供?如果是村民自我提供,就必须还权于民,恢复乡村自治;如果是政府提供,就要回答是有偿还是无偿?如果是无偿,钱从哪里来?如果有偿,钱怎么收?建立起公共服务制度后,乡村规划才知道规划什么?为谁规划?由谁委托?否则,再高水平的设计,也只能是“墙上挂挂”。政府不看,农民也不会看。

   乡村规划的核心,并不是设计,而是设计被村民接受的新的制度。

   好的制度,胜过坏的补助。不恰当地介入,反而破坏制度的形成。像是无偿垃圾处理、粉饰农民住宅、维护村庄道路等等,看似在为农村提供公共服务,实际上却是在间接地破坏村民自治机制的形成。将一部分人的财富,隐蔽地转移给另一部分人,并不会成为支撑公共服务提供持久的来源。一次性的补助,可以快速建成一些“样板村”,反而会误导村民认为躺在床上被政府供养是天经地义的事情。政府可以以奖代补,但却不能越俎代庖。介入乡村事务,不能以牺牲乡村自发公共服务交易机制的形成为代价。

   当然,重建农村公共服务并非恢复收费这么简单。农村是否能支持一定水平的公共服务,关键看能否找到支付公共服务的现金流(而不是一次性的收入)。因此,村庄规划的最重要的工作,就是给村民设计出能持续产生的现金收入的商业模式。在我们调查的农村中,村民对政府的美化工程,大多态度消极。而一提到带来持续收入,态度立刻完全不同。对于我们的服务对象而言,乡村规划需要的不是那些村民根本看不懂的平面布局,而是如何创造可持续的盈利模式。

   这需要对农村的价值重新评估——哪些村庄可以通过城市消费升级带动农家乐、乡村游?哪些村庄可以通过生态环保产品消费(食品乃至大气)的营销创造更大的附加值?那些村庄可以通过互联网降低城乡交易的门槛带来新的需求?……乡村规划就是一个一个挖掘出传统生产之外的价值,并将这些新价值和资本结合,从而扩大农村地区的生产可能性边界,为每一个规划的村落创造持久稳定的现金流。

   这就是厦门大学规划系正在推动一个“新乡村主义”,在我们看来,图纸在乡村规划里只是为了实现和说明商业模式的辅助表达,公共服务制度和盈利模式的设计,才是优秀乡村规划所应具备的精髓。

  

  

本文责编:陈冬冬
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