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刘国柱:东南亚与美国的亚太再平衡战略

更新时间:2016-03-05 22:25:28
作者: 刘国柱 (进入专栏)  

  

   在美国的亚太再平衡战略中,东南亚地区具有非常重要和独特的地位。这不仅是因为东南亚的战略地位极为重要,更为关键的是,在以中国为主要目标的亚太再平衡战略中,东南亚就如同冷战时期的“中间地带”--广大的发展中国家,被美国视为实施“亚太再平衡战略”的最主要场所。无论是在政治、经济、军事还是意识形态领域,东南亚地区都为美国的亚太再平衡战略提供了最大的挥洒空间,而维护美国在东南亚的主导(领导)地位,则构成了美国亚太再平衡战略的最主要目标。

  

   一.东南亚与美国在亚太地区领导地位的构建

  

   对于亚太再平衡战略,尽管美国官方和智库学者从不同的角度做了各种的诠释,但包括奥巴马总统在内的几乎所有美国政要都承认,美国推动“亚太再平衡战略”,就是要确保美国在亚太地区的领导地位。如奥巴马总统在2009年11月访问日本时所强调的:“作为美国首位太平洋总统,我向你们承诺,美国这个太平洋国家将加强并继续维持我们在这个全球至关重要地区的领导地位。”[①]美国此时强调在亚太地区的领导权问题是因为,在美国的决策者看来,经历了10年的反恐战争之后,美国在亚太地区尤其是东南亚的影响力有落后于中国的风险,这种风险主要反应在以下四个方面:

  

   首先,在经济上,中国与东盟10+1自由贸易区已经形成,东盟与中国之间贸易与投资平台的建立,加快了两大经济体的经济融合速度。而且,在10+1自贸区中,中国虽仅为其中的1,但却居于明显的主导地位,扮演了这一区域经济发展与融合的领头羊角色。同时,东南亚国家对中国经济依赖越来越严重,而且也乐得分享中国经济发展的“红利”。作为东盟的第一大贸易伙伴,中国在这一地区经济事务中无疑具有不可忽视的发言权。

  

   其次,军事上,冷战结束后,美国逐渐减少了在东南亚的军事存在,尤其是从菲律宾撤出了自己在东南亚一带的常驻海空军力量;而近10年来,中国的军费开支每年都保持着两位数的增长率,海、空军发展速度尤为迅猛。这不仅让东南亚一些国家、尤其是与中国存在领土争端的国家感到不安,更让美国感到担心,担心中国在军事领域对这一地区取得压倒性优势,并进而将美国势力从这一地区排挤出去。

  

   第三,政治上,中国开展了对东南亚国家全方位的外交,与东南亚国家政治关系日趋紧密,即使是美国的一些传统盟友如新加坡、泰国、印度尼西亚等,也都与中国保持着几乎与美国同样密切的关系。而近十年来,一方面美国专注于反恐,外交上的主要精力围绕反恐战略运转,目光聚焦于中东地区;另一方面,东南亚一些国家如印度支那三国、马来西亚、缅甸等在政治体制、价值观念上与美国相左,被美国刻意疏远。如从1995年到2010年的16年间,美国国务卿从未访问过马来西亚。这导致美中两国在这一地区的影响力此消彼长,在美国决策者看来,中国在这一地区对美国的领导地位已经构成了实实在在的挑战。

  

   第四,中国自改革开放以来,用了将近30年左右的时间,实现了经济的腾飞和大国的崛起,这种发展模式在东南亚国家,尤其是越南、柬埔寨、老挝、缅甸甚至马来西亚等都具有一定的影响。而至迟自冷战时期开始,美国的政治家就异常关注外部世界的发展模式问题。在他们看来,世界上的大多数国家“在其发展中到底走民主道路,还是走共产主义道路或是别的极权主义的道路,可能会决定我们星球上的文明进程”。[②]在这种心态驱使下,美国不希望看到中国式一党体系的政治制度取得成功,更不希望中国的发展模式成为东南亚国家效法的榜样。所以,美国希望通过亚太再平衡战略的实施,在东南亚地区推动“美国模式”或“华盛顿共识”,以抵消“中国模式”或“北京共识”的影响。

  

   在美国政治家看来,东南亚地区存在巨大的推动民主的机会。根据“自由之家”2013年底公布的世界自由地图,东南亚地区只有印度尼西亚是完全民主、自由的国家,印度支那三国、缅甸属于不民主、不自由的国家,新加坡、马来西亚、菲律宾、文莱则属于半自由、半民主的国家。[③]美国国务院东亚和太平洋事务局代理助理国务卿约瑟夫?云,在参议院外交关系委员会东亚和太平洋事务小组委员会听证会上的发言指出:尽管再平衡反映了美国政府重视在亚太地区的战略和经济参与,但维系我们整个战略的却是我们对推进民主和人权的大力支持。由此可见,在东南亚地区输出美国式民主,同样是美国在东南亚地区实施亚太再平衡战略的重要考量。

  

   正是基于上述四个方面的因素,美国在推动亚太再平衡战略的过程中,将重点放在了东南亚地区,以期继续维持美国在这一地区全方位的主导地位。

  

   二.亚太再平衡战略下美国对东南亚的经略

  

   从奥巴马政府提出重返亚太、并逐渐将其亚太战略定位为“亚太再平衡”,美国在政治、经济、军事和意识形态等领域调整了对东南亚的政策,美国与东南亚的关系得到了全面地提升,东南亚也成为美国实施亚太再平衡战略的标志性地区。

  

   加强与东南亚国家的政治和外交关系,是这一时期美国对东南亚政策的重点,也是维护美国在这一地区政治主导权的重要手段。鉴于东南亚国家在社会制度、文化传统、与美国的关系等方面的差异,美国对不同国家采取了不同的策略。

  

   首先,是加强与传统盟友如菲律宾、泰国和新加坡的关系,尤其是强化与这些国家在安全领域里的合作。

  

   其次,与这一地区最主要国家建立全面伙伴关系。2010年,美国与东南亚最大的国家印度尼西亚签署了建立全面合作伙伴关系,涉及教育、安全、民主与公民社会、能源、环境与气候变化、贸易与投资六大领域。力图将印度尼西亚打造成美国在这一地区最重要的合作伙伴。

  

   第三,积极改善与一些疏离国家的关系,尤其是与印度支那三国、缅甸和马来西亚的关系。奥巴马上任的第一年,美国国务卿希拉里即宣布,将检讨和调整对缅政策,从以制裁为主转向接触。奥巴马2012年11月赢得连任后,首次出访便选择了缅甸。2013年5月,缅甸总统吴登盛应邀访美,这是半个多世纪以来,缅甸国家元首首次访问美国;对印度支那最大的国家越南,美国则是呼吁与之建立战略伙伴关系。

  

   第四,也是美国在这一地区至关重要的举措--与本地区区域一体化组织东南亚国家联盟(即东盟)建立多层次的沟通机制。2009年7月,在东南亚国家要求了17年后,美国与东南亚国家签署了《东南亚友好合作条约》;从这一年开始,美国便开始参与过去一直排斥的由东盟发起的东亚峰会。2011年,奥巴马总统更是开始亲自参加东亚峰会,并力图将之打造为亚太地区首脑讨论紧迫政治和战略议题的首要论坛;与此同时,美国对东盟国防部长扩大会议和亚太安全峰会(即香格里拉对话)也给予了更多的关注和更深的介入。

  

   经济领域是美国推动亚太再平衡战略的另一个重点。在经济领域,美国重点打造的是跨太平洋伙伴关系协议(即TPP)。所谓的跨太平洋伙伴关系协议实际上是一个旨在推动整个亚太地区经济整合的高质量多边贸易和投资协议。TPP原本只是文莱、智利、新西兰和新加坡4国2005年签署的无名自由贸易协议(FTA),后演变成美国(2009年加入)牵头,澳大利亚、马来西亚、秘鲁、越南4国加盟。在2012年的APEC会议上,日本、加拿大和墨西哥也提出要加入谈判。美国期待通过推动TPP的谈判,建立推动整个亚太地区经济整合的高水平的多边贸易和投资框架。

  

   作为美国亚太再平衡战略中的重要一环,TPP的重要性在于它成为美国领导地位的重要象征。美国企业研究所研究贸易问题的学者巴菲尔德指出:“TPP已经成为美国领导地位的象征。由此引起的结果是,它所承载的重要性远远超过了一个贸易协议,哪怕是一个区域贸易协议。在我看来,亚洲人把它看成是美国有能力转向亚太而且在亚太的经济架构上发挥领导作用的一个重要象征。”[④] 美国的这种领导地位,体现在通过TPP,主导亚太地区经济和贸易的运行规则。美国人的规则意识非常强烈,在事关美国国家利益的任何领域主导规则的制定,是美国对外关系中的重要法则和内容。“如果我们不为亚洲确立游戏规则,那中国就会。”为美国政府和大公司代理贸易方面诉讼的大律师加里·霍力克这样转述奥巴马总统的话。霍力克曾是WTO常任专家组第一任主席,也曾在美国商务部任要职。霍力克的话得到了美国国务卿克里的印证证实。克里表示,中国是全球经济强权,明显渴求全球各种资源,美国必须订立各方必须遵循的准则,所以推动的“泛太平洋战略经济伙伴关系协定”,这对美国推广商务贸易极为重要。

  

   此外,TPP明显是针对正在亚太地区形成的另一个自由贸易区,即“区域全面经济伙伴关系”(RCEP)。“区域全面经济伙伴关系”是东亚地区自贸建设的重要步骤。东盟和中、日、韩、印、澳、新(西兰)经济总量近20万亿美元,如16国均参加谈判并最终达成“区域全面经济伙伴关系”协定,将为东亚经济一体化注入强劲动力。RCEP自贸区建成后,将覆盖大约30亿人口,区内经济总量接近20万亿美元,有望成为全球规模最大、贸易自由度较高的自贸区。而这个自贸区并不包括美国。美国正是在RCEP提出后才开始对TPP逐渐重视的。在克林顿总统任内出任国家安全委员会亚洲事务资深主任的李侃如2011年12月在《外交政策》杂志上发表文章说,奥巴马政府是在北京对东盟、东盟+3以及东盟地区论坛这些区域组织多年来投入了很大精力的背景下,开始把注意力集中在把TPP发展成一个亚太地区的新贸易和投资平台。美国约翰.霍普金斯大学高级国际关系学院中国研究主任兰普顿教授也认为,美国倡议成立跨太平洋伙伴关系部分与中国有关。兰普顿认为,中国一直强调东盟+3,试图把日本、韩国和中国带入一个亚洲贸易集团。这是中国在试图把美国从经济上排除出东盟之外,从经济上削弱美国在亚洲的优势。而跨太平洋伙伴关系在某种意义上就是针对这个想法的。

  

   当然,从亚太地区获得实实在在的经济利益,也是美国大力推动TPP的重要考量,更是美国实施亚太再平衡战略的主要动力。中国、印度和东盟是当今世界经济增长最为迅速的三大经济体,这三大经济体已经成为美国最大的贸易伙伴和主要的投资地区。美国经济的繁荣与发展、尤其是美国的贸易与投资,自然要将亚太地区列入最优先考虑。布鲁金斯学会的资深研究员、中国问题专家李侃如在谈到TPP时说:“在经济方面,我认为,这次努力是要使人们不要错误的把美国对亚洲的再平衡看成在本质上是一个军事方面的努力。它其实是全方位的接触。美国政府非常清楚,军事方面的努力是要花钱的,而经济方面的努力是会赚钱的。我们不希望处于这样一个境地,即让亚洲成为中国的赚钱中心,而让它成为美国的花钱中心。”[⑤]这位在克林顿政府时期担任美国国家安全委员会特别助理的中国通可谓一言中的,揭示了美国推动TPP的真实意图。

  

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本文责编:川先生
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