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周安平:“善治”是个什么概念

——与俞可平先生商榷

更新时间:2016-03-03 12:04:38
作者: 周安平  

   “善治”一词,是近年来学术界出现频率最高、最时髦的词语之一,一股研究善治的热潮已经形成。对于“善治热”作出巨大贡献的首推俞可平先生。根据中国期刊网的检索,最早以“善治”为名的论文即是俞可平先生发表在《马克思主义与现实》1999年第5期的《治理和善治引论》,因此可以推断,俞可平先生应该是最早研究“善治”的学者。通过对俞先生文章的检索,我们发现,俞先生以“善治”为“主题”的文章就有21篇,[1]出版了著作《敬畏民意——中国的民主治理与政治改革》(中央编译出版社2012年版)和《论国家治理现代化》(社会科学文献出版社2014年版),这两本书收录了俞先生研究善治的许多论文。此外,俞先生还组织或参与了几次关于善治的学术笔谈。[2]我们说俞先生是国内善治研究的开山鼻祖和学术权威,这并不为过。这不仅是因为俞先生对于善治研究得最早、研究得最深入和研究得最广泛,而且还因为俞先生的研究开启和推动了国内学术界“善治”的研究热潮。因此,俞先生对于“善治”的理解,在学术界不止是具有代表性,甚至是具有唯一性。因为,从目前的研究成果来看,俞先生对于“善治”的理解,已经为许多学者所广泛引用,并成为其他学者研究的基础。

   不过,由于俞先生的“善治”对应的是英语中的“good governance”,改变了“善治”的汉语词义,笔者有理由担心,国人原本脆弱的法治观念,非但不能借助俞先生的“善治”而得以提升,反而可能被削弱。鉴于此,笔者以为,有必要在遵循“善治”汉语词义的基础上,还原善治概念的本来面目,而这就不能不与俞先生作一番商榷了。当然,这种商榷仅限于学术,而非政治。

   一、主体多元就是“善治”吗?

   善治,顾名思义,是“善”的治理,这就首先必须先解释清楚善治的属概念“治理”的含义。正如有学者指出的,“如果治理一词的不同涵义和具体用法没有共同的规定性和意义的连续性,那么,善治就很可能是个言之无物的空洞概念。”[3]治理,从汉语词义上理解,是控制管理、整治整修的意思。从政治学意义上,根据俞先生的观点,治理指的是公共权威为实现公共利益而进行的管理活动和管理过程,治理的主体既可以政府组织,也可以是非政府的其他组织。[4]那什么是善治呢?俞先生认为,“善治就是使公共利益最大化的社会管理过程和管理活动。善治的本质特征,就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理,是政治国家与公民社会的一种新型关系,是两者的最佳状态。”[5]

   将俞先生关于“善治”和“治理”的两个定义作比较,我们发现,治理与善治的区别只在于主体上有所不同,即:治理的主体有两种情形,一是单一主体,由政府作为治理主体,二是复合主体,由政府与其他组织共同作为主体;而善治的主体则只有一种复合主体的情形,那就是政府与公民共同作为主体。由此,我们似乎可以推论,治理既包括单一主体的情形,也包括复合主体的情形,而善治则只有复合主体一种情形,善治从属于治理,治理包括了善治。

   不过,如果我们认真比较俞先生关于治理和善治的复合主体的具体表述,治理包括了善治的推论并不准确。根据俞先生的两个定义,治理的复合主体是政府和其他组织,而善治的主体则是政府与公民。是不是说,政府与公民合作时才是善治,而政府与其他组织合作时就不是善治,而只是治理?或者说,治理与善治的区别不在于是不是“善”,而在于政府合作的对象是不是公民?这就不能不令人费解了。

   当然,如果我们不对俞先生在善治定义中使用“公民”,而在治理的定义中使用“其他组织”的表述过分较真,而统统归为非政府的话,那么,在俞先生那里,仅从主体上就可以发现,善治属于治理的第二种情形,亦即治理之所以可为“善治”,当且仅当治理的主体包括了非政府因素。

   如果说,治理的第二种情形,即政府与非政府的合作为善治,那么治理的第一种情形,即政府作为单一治理主体又可归为何种类型的治理呢?对此,俞先生认为,只是由政府和其他公共权力作为治理的主体是统治。[6]为此,俞先生还比较了治理与统治的具体区别:(1)统治的主体只是政府和其他公共权力,而治理主体则是多元的,除了政府以外,还包括其他组织。(2)统治是强制性的,治理则更多的是协商性的。(3)统治来源于法律,而治理除了法律外,还包括契约。(4)统治的权力运行是自上而下的,而治理的权力运行更多的是平行的。(5)统治的范围小于治理的范围。[7]因此,在俞先生的这一区别中,统治属于治理的范围。由此我们推论,俞先生关于善治、治理和统治三者之间的逻辑关系是:治理分为两种类型,一是统治,一是善治,统治与善治相对,并合并构成了治理的概念。在这里,俞先生是将治理作包括统治的理解。

   但显然,将统治作与善治相对的理解,或者说只是因为治理主体包括了非政府的力量就称为善治,似乎也太过于牵强。这种牵强所导致的矛盾终于在俞先生比较善治与善政中暴露出来了。根据俞先生的观点,善政是对政府治理的要求,善治则是对整个社会的要求。从主体方面理解,善政只是政府的单一治理,善冶的主体则是官民的共同治理。[8]因此,“善政”是指好的统治,而“善治”则是指好的治理。从逻辑上理解,善政和恶政构成了统治的概念,而善治和恶治则构成了治理的概念。在这里,俞先生对治理作了排除统治的理解,这就与前面所分析的将治理作包括统治的理解构成了矛盾。并且,如果俞先生坚持治理作排除统治的理解,那么,结合俞先生区别统治与治理的具体内容,也就可以推论,在俞先生看来,治理是相对于统治的一种好的治理类型,或者说是俞先生是将理想的治理表述为治理。果真如此,治理与善治也就具有同一意义了,因而治理与善治似乎也就没有区分的必要了。

   同时,俞先生在关于善治主体与善政主体的区别中,将善治与善政看作是对立的关系,对善治作了排除善政的理解,这样一来,又与汉语词义构成了矛盾。因为,根据汉语词典释义,善治除了可以解释为“善于治理”和“好好的治理”外,还可作“善政”理解。也就是说,善治可以作包括善政的理解,两者是从属的关系,而这就与俞先生将善治作与善政对立的理解发生了抵触。

   当然,即使是将善治与善政作对立关系的理解,俞先生自己也没有坚持始终。在论及善政要素时,俞先生认为,在古代和现代,善政的要素有:严明的法度、清廉的官员、很高的行政效率、良好的行政服务。而在全球化背景下,作为一个社会主义民主共和国的人民政府,善政则应当具备民主、责任、服务、质量、效益、专业、透明和廉洁8个要素。[9]至于善治的要素则有:(1)法治,即法律是公共政治管理的最高准则,在法律面前人人平等。(2)参与,首先是指公民的政治参与,参与社会政治生活,但不只如此,还包括公民对其他社会生活的参与。(3)公正,指不同性别、阶层、种族、文化程度、宗教和政治信仰的公民在政治权利和经济权利上的平等。(4)透明,指的是政治信息的公开性。(5)责任,主要指管理者应当对其自己的行为负责。(6)有效,主要指管理的效率。(7)稳定,它意味着国内的和平、生活的有序、居民的安全、公民的团结、公共政策的连贯等。(8)廉洁,主要指政府官员奉公守法,清明廉洁,不以权谋私,公职人员不以自己的职权寻租。[10]将俞先生列举的社会主义民主共和国政府的善政要素与善治要素作一比对,我们就可以发现,两者在内容上具有相融的关系,而不是对立的关系。[11]因此,俞先生的理解不仅是与汉语词义发生了矛盾,而且也与自身发生了矛盾。

   事实上,从汉语词义上理解,治理与统治、善治与善政,前者包含了后者,后者从属于前者,两者是从属的关系而不是对立的关系。至于统治与善治的关系,由于它们是分属不同性质的概念,因而也就不是一种对立的关系,而是一种交叉的关系。统治并不因为主体加入了非政府力量而成为善治,也不因为缺少非政府力量就一定是恶治。质言之,善治是否为“善”,不在于治理主体是否具有多元性,而在于治理的过程和效果是否具有“善”的内容。

   二、“善治”何以为“善”?

   俞先生除了从主体的方面来认识善治外,也从内容的多个角度对善治何以为“善”作了探讨,主要表现在两个方面:一是从公共利益最大化去认识,二是从善治的要素去认识。

   关于公共利益,俞先生在给善治下定义时就认为,“善治就是使公共利益最大化的社会管理过程和管理活动。”[12]这一表述在他的著作中反复重申。[13]这表明,在俞先生的理解里,善治的目的就是使公共利益最大化,或者说,不以公共利益最大化为目的就不是善治,而是恶治,善治与恶治的区分就在于治理主体是否以公共利益最大化为目的。俞先生的这一观点可归为“目的主义善”。“目的主义善”与“结果主义善”不同,“目的主义善”并不一定就能实现“结果主义善”,因此,就存在这样一种可能,如果治理主体的确怀有使公共利益最大化为的目的,但结果却是公共利益最小化,这种情形究竟是善治,还是恶治呢?如果籍俞先生的观点,那么统治者,甚至任何一个暴君,如希特勒、斯大林之流都可以在“目的主义善”的伪装下而逃避政治责难,而这才是最可怕的。共和国历史上的人民公社、大跃进无不是在“目的主义的善”支配下而导致的人类灾难,历史殷鉴并不遥远。此外,关于公共利益的认识,由于缺乏规范性的界定,也经常被治理主体所滥用,从而导致建立在“以公共利益最大化”基础上的“善”因为公共利益的模糊性而不具有客观性。

   这里还需要指出俞先生一个细小的表述,但并非俞先生不重要的观点,那就是,当俞先生在强调“善治是公共利益最大化的管理过程”[14]的同时,却在同一著作中该表述的前一页认为,“从政治学意义上说,治理指的是公共权威为公共利益最大化而进行的管理活动和管理过程。” [15]两相比较,笔者实在不能理解俞先生前后定义的“善治”和“治理”究竟有什么区别。从严格的文义出发,是否可以这样理解:如果治理概念减少了“公共权威”和“管理活动”的内涵,那么,“治理”就转变为“善治”了?显然,还是逻辑出了问题。因为,在逻辑上,一个概念的内涵与外延是呈反比关系的,内涵增加,外延就相应减少;反之,内涵减少,外延就相应扩大。“治理”的外延大于“善治”,何以“善治”的内涵反而还少于“治理”的内涵呢?

   关于善治的要素,前面已经提及,俞先生认为善治包含8个要素,即:(1)法治、(2)参与、(3)公正、(4)、(5)责任、(6)有效、(7)稳定、(8)廉洁。[16]不过,俞先生在另一著作中,将善治的要素又称之为“基本要素”,并增加了“合法性”和“回应”两个要素,而“责任”变成了“责任性”、“透明”变成了“透明性”,并且,排列的顺序也作了调整,即:(1)合法性,指的是社会秩序和权威被自觉认可有服从的性质和状态。(2)法治,(3)透明性,(4)责任性,(5)回应,其基本意义是,公共管理人员和管理机构必须对公民的要求作出及时的和负责的反应。(6)有效,(7)参与,(8)稳定,(9)廉洁,(10)公正。其对善治基本要素的这一表述,在同一本书中多次反复出现。[17]

   也许是因为俞先生对善治的“要素”和“基本要素”有不同的认识,所以才会有不同的表述和不同顺序的排列。由于俞先生没有特别交待清楚,因此,笔者也就无从理解俞先生是基于何种理由认为,加上“合法性”和“回应”后,“要素”就成了“基本要素”;也无法理解为什么要将“责任”改成“责任性”、“透明”改成“透明性”,而俞先生作出的具体解释又并无不同?并且,无论是8个要素还是10个基本要素,其作为要素的标准是什么?顺序又是什么?显然,还是因为逻辑不清晰,罗列的要素或说基本要素总给人以纷繁杂乱之感。

当然,尽管俞先生在表述善治要素和基本要素存在这样和那样的逻辑问题,但这丝毫不影响人们从内容上理解,这些要素或基本要素可以作为善治之所以为“善”的理由。因为,这些所谓的“要素”或说“基本要素”已经不再是“抽象的善”,(点击此处阅读下一页)

本文责编:陈冬冬
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