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卢锋:十年宏调回头看

更新时间:2016-03-03 11:25:13
作者: 卢锋 (进入专栏)  

  

周小川担任过不同部级领导职务,但更可能作为中央银行家被历史记录。这次演讲被看作是他10年主政央行货币政策遗产的一次小结,注定会成为研究21世纪初中国货币政策史的重要文献资料。

   央行行长是比较专业化和技术化的高级职位,周小川愿用自己的语言描述货币政策设计实施原委,娓娓道来又亮点频频,其实是中国转型背景下央行专业化水准提升的一个标志。如果说朱镕基当年兼任央行行长时以凌厉的手段为严治通胀垂范,周小川则在提升央行高层专业化水准方面成绩显著。

   周小川重视历史反思的意愿取向,也为当下需要。十八大以后出现全国上下热议改革的可喜局面。“温故而知新”,开创未来改革发展的新局面,需要系统总结借鉴历史经验和规律。细察10年经济运行轨迹,总结宏观调控(以下简称“宏调”)经验教训,对未来改革探索具有史鉴意义。

   过去10年非同寻常,经济成长有很多新现象值得反思,宏观经济运行有很多新矛盾值得探讨,政策实践有很多新经验值得总结。例如,周小川在演讲中四次提到21世纪初中国“国际收支双顺差”。此“双顺差”在很大程度上是与中国实践相联系的特征现象和新鲜经验。

   传统发展经济学“双缺口模型”认为,发展中国家面临储蓄与贸易缺口,国际收支标准形态应是经常项逆差与资本项顺差匹配。然而21世纪90年代中后期以来,中国逐步出现双顺差现象,进入21世纪后,双顺差规模更扩大到大国范围****的地步。其规律含义值得探讨。

   与此相联系,人民币面临趋势性升值压力,成为中国开放宏观经济面临的又一全新问题。人民币汇改发轫于开放之初。没有当初引入“出口换汇成本”对官方出口汇率大幅贬值,不可能有早年特区开放的成功探索与突破。

   然而,初期十几年汇改的主要矛盾,是要解决封闭体制遗留的实际汇率结构性高估失衡,新时期汇改则需解决如何应对可贸易部门生产率追赶派生本币趋势性升值要求问题。有管理浮动汇率制虽早在1994年已成定论,但新时期重回比较灵活的汇率制仍极为困难,对此尤其需要总结经验反思解析。

   新时期开放经济内外部平衡方式也令人困惑。外汇储备过量增长,意味着国民储蓄大规模流出,似乎显示内需不足。然而10年宏调的大部分时期,有关部门用各种方法抑制国内投资,可见“内需不足、储蓄过度”并非经济运行的自发结果。抑制较高收益国内投资,海量投资低收益外国国债,对这样的组合现象需理性探讨和科学解答。

   另外,还有很多具有认识挑战性的现象:如果中国经济增长真得仰仗外需,如何解释国际金融危机后中国总需求率先V形回升?既然早已确定主动、渐进、可控的正确汇改方针,为什么汇改实际进程仍明显滞后?如果美元主导的国际货币体系真是我们外部失衡的主要原因,为什么失衡要等到21世纪初才得以凸显?为何其他很多国家受国际货币体系影响,却并未普遍面临类似困境?

   为什么一段时期中国宏观经济运行“易热不易冷”,而宏观调控政策却治冷易治热难?如何看待宏调工具选择上表现出来的“十八般武器”一起上的宽泛化特点?如何看待产能过剩对宏调政策的分析支持含义与实践效果?如何看待货币过量冲击下不同物品价格的响应特点?积极宏观政策与刺激政策是一回事吗?如何理性评估“4万亿”刺激利弊得失?这些有待探查问题的清单,很容易增广加长。

   系统探讨上述现象、问题、矛盾及其背后的规律内涵,无疑是经济学研究引人入胜的题材,也或许能对未来政策选择提供有益的启示。

   有中国特色的宏调部门

   除央行和财政部外,中国晚近10年的宏调相当大部分是由特色宏调部门实施的。

   国家发展和改革委员会(以下简称“发改委”)无疑是*重要、**特色的宏调部门。其前身国家计划委员会(以下简称“计委”)在计划经济时期位高权重,坊间有“小国务院”的别称。改革时期计委职能架构不断调整,机构名称在1998年加上“发展”成为“国家发展计划委员会”,2003年去“计划”加“改革”,转型为发改委(国家发展和改革委员会)。发改委有特殊的传统和优势,不仅在跨部门经济政策制定和实施方面有较强的协调力与执行力,其属员“单兵素质”及内设机构研究能力也比较突出。

   除了领衔主导制定国民经济长期发展规划、协调跨地区重大发展项目和规划等方面的重要职能外,发改委在晚近10年宏调中也发挥独特作用,包括追踪观察分析宏观经济走势并提出判断,协调其他部门采用各种手段进行逆周期调控,特殊情况下直接干预物价或牵头查处重大案件等。发改委行事较为稳健低调,但关键时出手凌厉,重要政策可能利害鲜明,因而其政策动向尤其被市场关注和解读。

   从10年宏调具体情况看,发改委直接出台宏调的政策较多具有产业瞄准指向。针对新时期宏观经济走热经常伴随投资高增长,发改委从产能过剩、加强环保、提升技术标准等不同角度切入,较多地把限制投资等产业政策工具作为宏调手段。在实施保增长等积极宏调政策时,发改委又可用加快审批核准投资项目等手段发力。发改委在收入分配、金融发展、促进新兴产业以及各类补贴政策设计方面有特殊影响力,其政策操作会给观察人士留下左右逢源与呼风唤雨的神秘感。

   不过凡事利弊互现。发改委较多用产业政策进行宏调虽有较大的裁量决策自由度,然而界定合理干预范围却面临困难,干预微观举措难免引争议。投资干预往往以特定行业产能过剩作为分析前提,然而不少这类预测与市场实际走势反差较大。用行政限价手段控通胀,更易引发公众议论。国家工业和信息化部(以下简称“工信部”)成立后,转移发改委部分产业政策职能,2012年湛江钢铁厂项目审批案例引发热议,提示发改委今后用产业政策进行宏调的施政空间可能会收窄。

   一段时期内发改委宏调的另一常见手法,是协调或主导环保、技术标准等有关机构,针对经济高增长带来排放而使环保压力增大的新情况,加强相关监管措施,并作为限制特定部门投资的考量依据之一。据笔者对公开发布资料的不完整搜集,2003—2008年这类“宏观调控产业政策文件”有好几十个,共几百页篇幅。这类政策具体内容应有合理性,不过大体应属适应经济发展阶段变化而进行的结构性调整,与短期宏调政策运用应做适当区隔。

   由于中国重工业狂飙猛进的发展阶段可能正在过去,具有合理性含义的环保、技术监管、产业政策的制定与规范,在发改委及相关部门努力下已取得阶段性实质性进步。然而,10年宏调积累经验,提示“产业政策宏调化”会带来一些问题甚至弊端。这些因素可能会构成促使发改委未来改进宏调方式的重要背景条件。虽然2013年“两会”前夕有学者提出解散发改委的尖锐建议,但从预测角度看,发改委在未来相当长时期可能仍会在宏观经济管理方面发挥特殊功能。不过,这个具有超凡历史传统与管控能力的强势机构,在参与和主导比较狭义的宏调政策的广度、深度和力度方面是否已走过它的**时期,是观察未来中国宏调政策走势的一个看点。

   10多年前合并外贸与内贸等管理职能组建商务部,是适应开放型市场经济发展的需要,在政府机构设置方面推进大部制改革的一个重要举措,在维护改进国内外商品和劳务市场合理竞争秩序,以及指导和促进国际经济合作等方面都具有重要职能。商务部系统内部的一种意见认为,由于商务管理具有跨部门属性,商务部是宏调管理部门之一。2010年“两会”后人大常委会秘书处举办宏观形势记者招待会,商务部负责人与发改委、财政部和央行等部委领导同时出席,回答媒体有关宏观形势与宏调政策的问题,可见商务部宏调部门的地位在一定程度上被认可。

   10多年来,商务部对国内流通环节的管理干预,有时直接针对通胀背景下的物价上涨问题,被看作具有宏调含义。如2007年猪肉价格飙升折射出通胀压力,商务部是否应释放猪肉库存平抑肉价引发关注,后来商务部出台加强猪肉储备措施。中国通胀往往表现为农产品价格较快上涨,商务部有时会协调有关部门出台农产品流通政策,以求降低物流成本和调控物价。不过,经验显示,商务部在常规参与宏调方面的政策工具较少,实施积极与紧缩宏观政策时参与手段和力度不平衡。与发改委、央行、财政部相比,商务部发挥宏调职能较为有限。

  

   本文节选自人文经济学会理事、北京大学国家发展研究院教授卢锋的新书《宏调的逻辑》,该书以中国宏观调控十年史为主题,系统探讨中国经济增长和宏观政策的互相演变和关联,从宏调的角度,读懂中国经济的发展和未来趋势。

本文责编:陈冬冬
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