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叶金育:“全面二孩时代”的养老抉择

更新时间:2016-02-29 15:13:01
作者: 叶金育  

   过去三十年,养老政策时常被政府用来作为推行人口政策的工具、口号。2015年,好事者搜寻、总结的过往宣传口号,着实耐人寻味。从1985年的“只生一个好,政府来养老”,到1995年的“计划生育好,政府帮养老”,透露给国民的信息是,只要执行计划生育,养老问题便不用担心,政府自然会想办法解决。

   然好景不长,口号聚变。不管是2005年的“养老不能靠政府”,还是2012年的“推迟退休好,自己来养老”,无不体现了养老政策的风向转变,以致2015年网络中流传了“再老也要养政府”的调侃之声。 人口政策、养老政策向来都是国之根本,彼此紧密相依,但又分属不同层次。

   养老问题说到底还是人口结构问题,其本质就是老龄人口比重过大,社会养老负担过重。一般而言,决定人口结构的主要因素是生育率、人均寿命和移民。人均寿命无法控制,通过移民改变人口结构几无可能。因此,要想彻底解决或缓解未来的养老难题,根本出路还在于提高人口生育率。因为无论是社会养老,还是家庭养老,乃至储蓄养老、以房养老等,其实质都是工作人口养活不工作的人口。

   正因如此,2013年,中共十八届三中全会《决定》放开“单独二孩”政策;2015年,中共十八届五中全会《决定》“全面实施一对夫妇可生育两个孩子”政策。紧随其后,全国人大常委会做出修改计划生育法的决定,规定“国家提倡一对夫妻生育两个子女”,从立法上开启了“全面二孩”时代。在“全面二孩”时代,有必要认真对待养老问题,厘清误区、凝练共识,共同应对未来可能而致的养老难题。

   社会养老是主旋律

   古老中国,养儿防老是传统,也是经验。养儿防老依托血缘为纽带而形成的家庭养老制度,构成中国几千年的养老法则。然而,不论如何庞大的家庭,由其承担养老责任只适合在承平时期,一旦遇到天灾、人祸等非常情由,家庭的养老功能便难以有效实现。

   进入工业社会以后,面对衰老而致的养老,无论是对于个人还是社会,都是不小的风险,仅凭家庭的一己之力,实难奏效。特别是自1978年国家全面实行“一对夫妇只生育一个孩子”政策后,再想依靠和维系传统的家庭养老,难度更大。通览各国解决养老问题的办法,无外乎个人储蓄、亲属扶助、国家福利和社会保险四类。不同的解决办法,有不同的偏好、边界和适用范围,所起到的作用也不一样。比如,个人储蓄符合国人习惯,相对安全可靠但又有通胀风险。亲属扶养契合养老传统,相较体贴细心但又须仰赖于子女。更为关键的是,这两类办法都高度依附于个体行为,抗风险能力实在有限。为此,大多数国家都选择以国家福利和社会保险方式破解养老难题。

   就国家福利而言,政府对自己管辖下的国民,只要财力充裕,可以提供退休金,设立养老院、福利院,提供免费医疗,发放失业救济金,报销生育费用,等等。例如,英国、俄罗斯就实行全民免费医疗。只是,天下没有免费的午餐。在现代国家中,高福利总是和高税收连在一起。如果国民相对富裕,收入差距小,政府在获得充裕财力的同时,保证各项福利的分配大体公平,这种制度也许的确能运作良好,正如北欧高福利国家的实践一样。

   然而,要想让国家福利高标准、广覆盖,财政成本十分高昂。一旦政府财政汲取能力变弱,或者经济增长不足,就会陷入入不敷出的境地。另一方面,如果地区差距、收入差距大,居民贡献不一但福利相差无几,公平问题会因此凸显,养懒人所带来的效率问题也会越发严重。“因而,大多国家都严格限定国家福利的适用范畴,将其作为解决急难性事项和关涉公平性问题事宜的重要手段(比如,社会救助、社会促进等),较少将其作为养老工具使用。”

   养老作为一种风险,虽远不如社会救助“急难”,甚至也不如社会促进参透“公平”,但它的社会性却远甚于国家福利所及事项,也远非简单的公平问题所能涵盖。况且,衰老作为一种“可预见的风险”,个人、社会,乃至国家都完全可以提前谋划。就这一点而言,社会保险中的养老保险制度具有显著优势,所能发挥的作用较之其他解决办法也更大。

   养老保险作为国家的社会政策,意在保障老年人的生活,实现“老有所养”。作为保险的一种,养老保险也会遵循保险的一般原理,即“由参保人缴纳一定费用,汇集成保险基金。当特定成员发生约定风险时,从保险基金支取相应的金额,作为抵制风险的物质保障。”但养老保险终究不同于商业保险,养老保险不以营利为目的,履行的是社会职能。“保险原理在社会保险的制度运作上,不像商业保险那样要求给付额度与保险费呈现‘数学性的比例关系’,而是呈现一种‘约略性’的比例,通常是在整体保费收入与保险支出之间要求‘收支平衡’,并不要求个案中保费与给付之间的完全对应。”这种社会化的养老保险模式,克服了其他养老解决办法的诸多弊端,为世界各国所广泛采纳。

   中国在上世纪90年代之前,实行的是单一的社会养老保险制度。1991年,《国务院关于企业职工养老保险制度改革的决定》实施,现代意义上的企业职工社会养老保险制度在中国开始建立,2009年和2011年中国又相继推出了新型农村社会养老保险和城镇居民社会养老保险,2014年国务院发布《关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》,养老金“双轨制”矛盾在立法上得以化解。

   就养老体系而言,时至今日,中国已逐步建立起由基本养老保险、企业补充养老保险、个人储蓄性养老保险和商业养老保险组成的多层次养老保险体系。在这其中,基本养老保险是第一层次,也是最高层次。有别于其他养老保险,基本养老保险以保障离退休人员的基本生活为原则,由国家立法并强制实行,企业和个人都必须参加而不得违背。

   与之相应,基本养老保险费用一般则由国家、企业和个人三方共同负担,劳动者在达到国家的解除劳动义务的劳动年龄界限,或因年老丧失劳动能力退出劳动岗位后统一使用、支付。不难看出,经过二十余年的发展,中国朝着社会养老的方向大步前行。实行“全面二孩”政策,不仅不应背离这一发展趋势,而且要尽力迎合这一养老大势。在此前提下,社会养老也要妥善处置好与生育政策的关系。

   社会养老不应忽略生育因素

   一般说来,“在政府主办社会保险的国家,社会保险的缴费会成为强制性义务,如果参保人不主动缴纳,政府将会强制参保人缴纳。”有些国家甚至直接开征社会保障税,由税务机关强制征收。《中华人民共和国社会保险法》(以下简称“《社会保险法》”)第十条第一、二款规定:“职工应当参加基本养老保险,由用人单位和职工共同缴纳基本养老保险费。无雇工的个体工商户、未在用人单位参加基本养老保险的非全日制从业人员以及其他灵活就业人员可以参加基本养老保险,由个人缴纳基本养老保险费。”从该规定可以看出,中国的养老保险主要由政府举办,缴费是用人单位和职工的法定义务。作为缴费的“对价”,参保人可以获取养老金。

   按照《社会保险法》第十六条和第十七条规定,只要参保人达到法定退休年龄时累计缴费满十五年,便可按月领取基本养老金。如果参保人因病或者非因工死亡的,其遗属可以领取丧葬补助金和抚恤金;在未达到法定退休年龄时因病或者非因工致残完全丧失劳动能力的,可以领取病残津贴。由此可见,按月给付参加基本养老保险且达到法定条件的参保人以基本养老金,是政府的关键义务和责任。

   处于朴素的正义理念,任何一个参保人都渴望在基本养老金给付时能够得到公平对待。因此,在按月给付参保人基本养老金之前,政府又有义务和责任为参保人设计和营造一个公平、合理的基本养老金给付规则和氛围。尤其是在“全面二孩”政策出台之后,养老保险规则要不要变革,如何变革?值得重视。

   根据《社会保险法》第十五条规定,“基本养老金由统筹养老金和个人账户养老金组成。基本养老金根据个人累计缴费年限、缴费工资、当地职工平均工资、个人账户金额、城镇人口平均预期寿命等因素确定。”该条总体确立的是“功绩给付”原则,即“贡献”多者多领养老金,“贡献”少者少领养老金,未“贡献”者不领养老金。表面上看,该给付原则十分公平,与“多劳多得”的分配基准相通。但如果导入作为前提的缴费规则统筹考虑,结论则大为不同。在缴费环节时,基本养老保险采取个人缴费,并不考虑家庭成员情况。一旦出现家中有未参保人,甚至有需要抚养、赡养的人口时,按照“功绩给付”原则领取的基本养老金显然难以保障参保人的基本生活。特别是“二孩政策”开启以后,极有可能出现一大批已届领取基本养老保险金条件但仍有需供养“二孩”的人群。

   如果不考虑人口生育政策调整,而简单以“功绩”论给付,最终可能的结果便是,形式上的公平掩盖实质上的不公平。这一现象如不加以调整,确有可能扼杀适龄人群“二孩”的生育积极性。因为未来的劳动人口,也即现在的孩子,是生孩子的家庭尤其是多生孩子的家庭培养的。

   父母为了培养孩子,挤压大量的工作时间、甚至还会丧失晋升机会、提升薪酬(养老金基数)可能,因而未来领取少额养老金的概率更大。相反,不生孩子和少生孩子的人,由于不生孩子或少生孩子而占用相对较少的工作时间,晋升、薪酬(养老金基数)提升的概率都高于生孩子尤其是多生孩子的父母,由此未来反而可能领取更多养老金。

   换言之,生孩子或多生孩子父母所创造的养老资源,无偿地被社会使用,而生孩子或多生孩子的父母因为生孩子影响了工作、待遇和储蓄投资等,反而获得更少的养老保险金。这一养老与生育的悖论,不能不引起重视。否则,对多数普通家庭而言,就会陷入“生育导致贫困、生育导致老难有所养”的不正常的正常现象。如果真这样的话,不但是国民的参保积极性有可能降低,就连国人的生育积极性也势必会受影响。“如果中国要实现养老可持续发展,社会养孩子和养老与养孩子挂钩就是必然选择。否则,养孩子成果作为公共产品而私人支付养孩子成本,必然导致人口再生产的‘公地悲剧’——没有人愿意多养孩子甚至不想要孩子。”

   因此,要想“全面二孩”政策能起到应有的作用,就应该在养老制度设计时尽可能考虑生育因素,以消融父母因生养孩子而致的养老顾虑。必须承认,在现行基本养老保险制度中植入人口生育因素,不可避免地使得问题更加复杂。倘欲增加生养孩子或多生养孩子父母的养老保险待遇,则要么增加基本养老保险金的总额,要么降低未生养或少生养孩子父母的养老保险待遇。如果说前者属于扩大增量的话,则后者大体可归于调整存量结构。相对而言,调整存量结构无疑会触动现有利益格局,难度不小。

   更为可取的办法是,在增量中预留一部分专项用于生育补贴、滋补养老。这一办法看似容易,实施起来难度依然很大。特别是当养老金缺口压力本身就很大时,扩增谈何容易。理论上说,扩大养老保险金的总量主要有四种典型策略:一是提高养老保险费缴费比例,二是延迟退休年龄,三是养老金入市,四是国家财政补贴。不管是养老保险费缴费比例的提高,还是退休年龄的延迟,都直接触动参保人的现时利益,阻力极大。养老金入市虽不直接减损参保人利益,但能否在无情的市场中实现保值基础上的增值,仍需观察。比对起来看,唯有财政补助社会保险,既可实现增量扩大,又不触动方方面面的利益格局,相对理想。或因如此,《社会保险法》第十三条第二款才明确规定:“基本养老保险基金出现支付不足时,政府给予补贴。”

此举一方面体现了法治国时代国家对国民高度负责的态度,另一方面也体现了国家保障国民社会保障权这一宪法基本权的决心。只是“社会保险与政府财政是两套不同的体系,有不同的收入支出规则,奉行不同的法律逻辑,一般情况下,二者各行其是,各安其分。《社会保险法》不问缘由,对社会保险基金支付不足的,一律要求政府补助,将政府的财政责任无限放大。(点击此处阅读下一页)

本文责编:陈冬冬
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