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王礼鑫 陈永亮:《叫魂》中的“运动式治理”

更新时间:2016-02-24 10:09:23
作者: 王礼鑫   陈永亮  

   “运动式治理”这一概念,十余年来广为使用,常常用于概括“严打”、专项整治、运动式执法等政府行为。较规范的术语应为动员式政策执行或政策执行的动员模式,即上级通过动员官员、公务人员等,调动他们的积极性,促进他们更有效地执行政策的一种方法;对应概念是常规模式,即制度、政策等按部就班实施或执行。不过,对这一治理方式内涵与外延、发生机制、功效等方面的认识有待深化。

   科学发现不能脱离经验事实,但科学家有时受限于无法获得完整证据。从这个意义上说,美国历史学家孔飞力的《叫魂——1768年中国妖术大恐慌》为研究传统中国社会的“严打”(即清剿叫魂妖党行动)提供了一个近乎完美的案例。该书不仅完整、详细地描述了乾隆皇帝的决策、清剿行动的过程、官僚行动、典型案件等,而且提供了常规执行的一些信息,从而为探究动员式政策执行的发生机制、功能等提供了机会。

   政策执行常规模式失败

   孔氏《叫魂》至关重要的学术贡献莫过于将传统帝制中国的官僚制界定为“君主官僚制”。自马克斯•韦伯以降,通常观点是:伴随着官僚的常规化、理性化过程,君主将被削弱,专制权力与常规权力的关系是“此消彼长”。但孔飞力认为,叫魂案向人们展示,借助这类“事件”,君主将其上升为“政治罪”,从而诉诸专制权力,不仅发动了大规模清剿妖术的行动,而且利用危机同官僚们直接摊牌,使其无法用常规行为方式来规避问责。因此,“1768年的妖术不仅对政府来说是一种紧急状况,而且对弘历来说为他对官僚制度的极深猜忌提供了一个出气孔”(孔飞力:《叫魂》,陈兼、刘昶译,生活•读书•新知三联书店、上海三联书店,2012年,第274页。以下凡引该书,仅注页码)。简言之,叫魂案对于官僚君主制的意义在于:这一制度的主轴——君主与官僚之间的关系——也从“事件”中汲取养料,君主借机强调和再度实现了他对官僚的支配。

   君主出于何种原因而陷于极度猜忌官僚们的泥淖?孔氏谜底是官僚体制通过繁琐规章制度划定行为边界从而摆脱专制权力控制的企图,因此,皇帝最深层的忧虑是官僚体制的常规化和汉化(第275页)。在笔者看来,这一观点与“官僚君主制”并不吻合,反而更接近于“官僚制”——如果常规化、理性化能确保制度实施、政策执行,统治因而巩固、专制权力也得以保存,那么君主对官僚体制无从焦虑。有趣的是,《叫魂》还透露出另一种可能性:君主的持续性焦虑乃源自官僚君主制的弊端,即制度实施、政策执行等常规模式的失败。这一弊病根深蒂固。

   《叫魂》提供的常规执行失败的证据至少有四种。首先是僧侣登记制度早已荒废。叫魂恐慌中,嫌犯大多是游方僧人,所谓大术师都是和尚。当时,他们均在官府控制之外。但是,清政府早在1674年就延续明朝的做法,成立了专门机构,建立了全国僧侣登记制度、收徒报告制度等。然而,这些制度没有得到执行。江苏巡抚高晋早在1767年即叫魂前一年就发现并报告说,地方上不仅对僧道人数未作统计,就连发放度牒的制度也已停止运转;因为无人认真执行收徒报告制度,所以只有“十之二三”的僧道持有度牒;如此,大批人冒充僧人道士,奸良莫辨。清剿期间,鉴于剪人发辫者多为游方僧人,湖北布政使和高晋(已任两江总督)等建议,不仅应严格执行已有制度,而且还应规定禁止僧道人员投靠本人设籍处以外的寺庙道观,也不准其外出时越出其所属寺庙道观百里以外(第52~54、142、271页)。他们的建议进一步暴露出已有制度形同虚设的实情。

   第二个证据是官僚常规考核等控制机制的失效。《叫魂》详细地描述了官僚体制的主要监督形式,即对所有官员三年一次的考核。但乾隆在登基七年后就发现:由于庇护、风险规避等原因,一方面,各省定级考成所形成的大计(即对除总督、巡抚、布政使、按察使以外的所有地方官的考察)只是“一纸空文”、虚应故事——或贤员不行举荐,或劣员不受纠察;另一方面,京察(即对上三品以外所有京官的考察)也只是在敷衍塞责(第243~244页)。常规考评制度是国之大典,但陷入“制度空转”困局——考评报告格式相同,评语简短(四字或八字),语焉不详,言不中的,产出的是一堆无用信息、没有价值的文牍,皇帝和吏部无法通过考核结果来评判官员优劣。乾隆另外试图通过机要报告制度、宫中陛见制度(所有高官三年大计时进宫觐见、所有官员上任前带领引见)等纠正常规考核的失效,但他很快发现地方官在机要报告前可能勾结共谋,而陛见显然并不能确保君主准确、全面地予以评判。

   第三个证据是清剿行动前地方官吏对叫魂案及其恐慌的处理不当。据《叫魂》,乾隆宣布严查严打行动前,一方面,各地发生11起叫魂事件,其中9起案件引发了村庄、街道或市场上人群聚集、骚动或歇斯底里,8起案件有民众暴力袭击嫌犯的情节,其中2个“叫魂者”被打死;另一方面,地方审理中,既有一开始即审明的案件,如浙江德清石匠案、苏州乞丐案、胥口镇和尚案等,也有县、府衙错判但省级审理时予以纠正的案件,如萧山和尚案,但还有错判案,如山东蔡廷章、靳贯子案。处理不当不仅表现为错判以及审理中刑讯逼供、嫌犯瘐死狱中等,而且表现在向朝廷报告上:一种情况是江浙两地尽管发生了民众聚集并打死人的严重治安案件,但直到乾隆催问后才正式报告,另一种情况是山东巡抚为避免被责罚而抢先报告了未经他亲审的案件。山东报告误导了乾隆,促使他将严打行动升级为追捕大术师。

   第四个证据便是孔飞力着重阐述的、让人印象深刻的乾隆对江南文化腐化、满族官僚“汉化”的忧虑与抨击。而所谓腐化、汉化,主要表现是官员奢侈、放纵、任人唯亲、事不关己高高挂起、小心翼翼、优柔寡断等作风,这些都跟庸政、惰政有关。这一在全国均存在的情形也早已为乾隆及其肱骨大臣刘墉等发现(第91页)。清剿期间,乾隆在给江南官员的朱批中,屡次严厉训斥他们的“化大为小,化有为无”恶习。

   官员常规考核制度的失效、僧侣登记制度形同虚设等凸显了制度实施、政策执行常规模式的失败。乾隆将其归结为“汉化”习气,孔飞力则视其为常规控制的制度障碍或君主官僚制的“官场恶习”——谨慎地隐匿情报,小心地自我保护,隐瞒真相以掩护人际关系,百促不动以墨守常规程序(第290页)。笔者则更进一步,认为常规执行模式的失败恰恰根源于官僚君主制,是这一集权体制内生的。

   持续性焦虑与间歇性兴奋

   毋庸置疑,只要具有一定责任感,君主就能意识到官僚们并不能积极有效地执行法律、政策、命令,常规执行失败、制度空转等为常态。因此,理性的统治者对官僚体系充满了焦虑——这正是乾隆等统治者对官僚体制所持有的那种极深猜忌。可以想象,他无时无刻不在想着如何调动他们的积极性,以至于动员官员、增加对日常行政的压力或激励等成为集权者的“本能”机制。但他也不能随意打断在他看起来那么糟糕的行政运作,他需要时机。时机可能是计划中的重大事件,也可能是突发危机。一旦把握到时机,他即刻亢奋起来,对官僚体制施加压力。焦虑是持续的,但时机是间隔的。动员模式源于集权体制下统治者对于官僚体制尤其是常规执行失败的持续性焦虑,而时机的间隔导致其间歇性。

   叫魂事件中,乾隆的决策或决定,是一个集权者发起动员模式的一组决定。基于他的焦虑,他亲自指挥,几乎“赤膊上阵”。叫魂清剿的系列决策,具有突然决定、快速升级、戛然而止等特点,清剿行动轰轰烈烈、跌宕起伏。权力运行特点是集权者亲自指挥、朝廷直接干预、动员范围广等。叫魂问题从一个地方性社会治安事件跃升为全国性议程,即7•25上谕,此前并无征兆,是乾隆基于秘密情报作出的判断和决定。随后,行动两次升级——7•29上谕将行动升级为全国督抚均应警惕、合力抓捕大术师的行动,9•7上谕进一步升级为清剿谋逆妖党行动,许多省份的官僚体系提高警惕、周密部署、行动有力、声势浩大。所谓跌宕起伏,即关键案件或工作进展一波三折:一是割辫案、叫魂恐慌等先是来势汹汹,呈愈演愈烈之势,且波及范围越来越大,但最后发现是虚惊一场;二是叫魂者尤其是大术师们先是查无踪迹,后大多被拿获且地方审理均确认,可接下来几个重要嫌犯在审讯中死亡,余下的最后经军机处严审都是冤案;三是邪教乘机捣乱,谎报、诬告案频发,不过问题后来得到解决或澄清。到最后,一些地方继续上报割辫案,但11•3上谕明确宣布停止全国性清剿行动。亲自指挥、直接干预表现在:乾隆不仅命令将直隶、浙江、江苏、山东等主要叫魂案、邪教案等交由军机处大臣直接审理,涉案嫌犯、证人等解往北京、承德,而且仔细阅读军机处、地方官报上来的审理报告等,甚至对细节问题提出质疑和作出指示。据《清实录》,乾隆三十三年七月到九月上(8月~10月),关于他听取叫魂事件汇报和作出决策的记载极为密集,差不多是许多天的中心工作,这显示他和军机大臣等高度紧张、聚精会神地指挥着清剿行动。国家之大,事务繁多,乾隆日理万机。割辫事件能进入全国性政策议题,并在两个多月的时间里成为中心工作——这种非同一般的景象无疑暴露出他内心的深切焦虑。(无疑,剪辫叫魂案触发了乾隆作为少数族群统治集团首领的“合法性焦虑”。学界对此已有精彩分析,参阅该书译者陈兼、刘昶:《〈叫魂〉译后——翻译札记及若干随想》。)

   动员模式效果:兴奋剂效应

   面对乾隆的动员,官僚体制响应情况如何?危机有无缓解或消除?还造成哪些后果?孔氏《叫魂》展示的景象表明,动员模式只不过为官僚体制注入了一些兴奋剂。

   乾隆的主要代理人,如军机大臣们、涉及叫魂案各行省的督抚们,大多积极投入清剿行动。江苏按察使吴坛在行动期间“发现”并清剿了苏州邪教,孔飞力将其行为界定为“转移视线”,即目标转换现象,但也可被视为另一种积极投入的方式。不过,也存在江西巡抚吴绍诗等“忙而不动”的类型。显然,代理人响应集权者动员、行动的积极程度存在差异。

   行省官僚中,笔者用正式报告叫魂案时间、次数、案件数等作为测量标准,来分析督抚们的积极性,发现存在三种情形:(1)积极性“高”阵营,包括山东巡抚富尼汉、直隶总督方观承等,他们报告时间早、次数多、报告案件重要或数量多。富尼汉分别于7月24日、8月11日、9月12日等报告了数起案件,而且其中多为大案;直隶8月初即报告已发生三个受害人案,到9月4日前,总计报告17起,抓住了三个嫌疑僧道(第184页)。(2)积极性“中等偏高”阵营,如江苏、浙江、河南、安徽等地督抚,他们在乾隆的压力之下,有的补充报告了之前发生的叫魂案,有的到10月报告了新发生的数起案件;(3)积极性“中”阵营,包括陕西、湖北、湖南等地督抚,均在10月报告了为数不多且不严重的案件,而且基本在乾隆要求他们保持警惕之后。上述信息表明,督抚们响应程度的景象,似乎是一幅以北京为中心的同心圆政治地理图。

   从山东、浙江、江苏、河南等地督抚报告案件行动的前后变化看,积极性调动效果还与统治者掌握地方信息多少有关。富尼汉在探听到朝廷消息后,以主动报告和采取行动等方式规避乾隆斥责;其他三省督抚,之前均未主动报告叫魂案,但在上谕明确指出或暗示已掌握有关情况后,立刻行动起来,不遗余力投入清剿行动。如河南巡抚阿思哈先报告说,经采取行动,事态好转、形势稳定,本省没有叫魂案。乾隆朱批说,直隶等都有,独你省无?阿思哈后报告说,又经严查,发现16起。朱批说,果然不出所料。乾隆前一个批语意味着乾隆怀疑或有途径已知河南发生了割辫案,因此,阿思哈只能采取更为积极的行动。

《叫魂》揭示,官僚体系的边缘和下层,如数量众多的捕役、保正等——基层执法、行政人员,他们的行动说明,清剿行动不过是重压之下的额外负担。许多案例显示,叫魂嫌犯被发现,(点击此处阅读下一页)

本文责编:陈冬冬
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