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梁立昌:“一带一路”战略视野中的朝鲜因素评估与政策应对

更新时间:2016-02-19 11:31:15
作者: 梁立昌  
金正恩弃用部分政界元老级人物强化最高统治权,暴露出国内权力斗争的极端复杂。二是国家与社会之间的关系持续紧张。2013年,朝鲜提出“经济建设和核武力建设并行”路线并启用改革派,这与社会市场意识的苏醒和渐强有关系,也揭示了朝鲜经济的困难程度。三是对外防御性体制阻碍了朝韩关系以及朝美关系的改善,朝鲜难以融入国际社会。总体上看,朝鲜会继续维持保守体制。根据历史经验,保守体制很难进行有效的政治和社会改革,朝鲜坚持拥核自保,不仅会加剧国内社会矛盾,还会加剧和国际社会的对立招致严厉制裁,导致政局动荡。由此,这些矛盾将成为朝鲜为缓解统治危机加强中朝战略合作的动力。

  

   为维持体制稳固,朝鲜可能采取有限度的经济改革措施缓和矛盾。进入90年代后,朝鲜政府加大了经济调整的力度,受第一次朝核危机和国内政局以及半岛局势的影响,这一尝试很快遭受重大挫折。金正日1998年正式执政后,虽提出“强盛大国”战略,但未能打开经济困局,根本原因在于体制性问题始终没有解决,导致2002年、2009年和2010年到2011年推出的几项改革措施鲜有成效。在金正日时代,经济改革的体制性制约因素有:一是目前的经济指导思想和改革理念,使得朝鲜难以融入地区经济秩序;二是军事优先的战略造成资源配置错位和基础设施落后;三是集权体制下政权巩固优先于经济社会改革;四是受国际制裁难以引进资本和技术。有观点认为,金正恩时代朝鲜的改革进程将会加速,在数次新年演说中,金正恩多次强调经济发展民生改善的重要性。2012年4月,朝鲜将经济管理权转移到内阁,谋求内阁经济正常化。2013年3月,朝鲜还推行以“经营权下放”和“按劳分配”原则为核心的“朝鲜式经济管理方法”。2013年至2014年期间,朝鲜还在中朝边境和沿海地区建立了19个经济开发区(图1)。[[13]]从趋势看,朝鲜只能推动本国经济的市场化和国际化。如果朝核问题没有实质性进展,中国仍将是朝鲜唯一可以依靠的合作对象。

   朝鲜因素最大的不确定性在于是否放弃核武器。冷战结束后,朝鲜对国际环境的威胁认知至今没有发生根本变化,由于“先军政治”事关朝鲜体制的生存,金正恩会继续固守这一政治军事路线,2012年宪法修正则表明了朝鲜决意进行核武装的意图。第三次核试之后,朝鲜弃核形势更加严峻。2015年7月28日,朝鲜驻华大使池在龙声称,朝鲜是名副其实的拥核国。朝外交部此前已声称,“核问题关乎朝鲜国家主权和关键利益”[[14]]。迄今,朝鲜弃核没有取得任何实质性进展,朝鲜执意进行核武装的根本原因在于确保世袭体制的绝对安全,甚至试图以拥核打破韩美同盟的封锁,扭转美国的对朝政策。由于朝鲜军备技术落后,难以和韩美开展大规模的现代化军事对抗,唯以核武器实施有限威慑。但实际上,朝鲜还不具备任何可以付诸实施的战略威慑手段。如果朝鲜决意进行核武装,拒绝参与六方会谈进程,朝鲜体制在经济、军事和外交上也会面临极大的风险,还会造成地区国际关系复杂化,诱发地缘政治冲突。结果,“朝核问题的长期性、复杂性及其给中国的地缘安全环境、地区局势走向所带来的深刻影响,使得中国的对朝外交、朝鲜半岛战略乃至东北亚战略均面临着严峻挑战。”[[15]]

  

   在不弃核的情况下,朝美关系很难摆脱对立状态。“美国是影响朝生存与发展的关键因素,只有美可以解除朝深切的安全忧虑。改善对美关系,是朝生存与发展的必经之路,也日益成为朝鲜外交的核心内容。”[[16]]朝鲜对美外交的主要目标是促使美国放弃遏制政策,缔结和平条约,解除经济制裁,加大对朝经济援助等。此外,朝鲜谋求实现朝鲜半岛的均势,甚至在外交上平衡中俄两国的影响力。冷战结束后,出于本国地缘战略利益考量,遏制依然是美国对朝政策的基本特征,这集中体现为美国政府的“无赖国家说”、“邪恶轴心说”和“失败国家说”[13],逼迫朝鲜弃核、改革、改善人权是历届美国政府对朝政策的核心目标。2009年5月,朝鲜第二次核试验中断了朝美双方缓和进程,奥巴马政府则以“战略忍耐”应对朝鲜反复无常的政策行为。朝美不仅在“先缔结和平协定,还是先弃核 ”等问题上无法达成妥协,而且在人权和主权、霸权和安全利益诉求上也有很大的立场差异。对美国来说,迫使朝鲜妥协的软着陆政策很难实现,导致奥巴马政府对朝失去耐心,2015年初奥巴马甚至断言朝鲜终将崩溃,所以,美国实施对朝政策的最佳方式是继续巩固和发展韩美同盟。自2008年以来,韩美双方为应对朝鲜挑衅围绕作战指挥权、萨德系统等诸多安保议题进行密集磋商,持续加强军事合作体系建设。因此,朝鲜谋求改善朝美关系保障本国安全的做法不现实,更难以实现“亲美远中”的战略。

  

   朝鲜半岛局势持续紧张的根源在于朝鲜半岛的分裂结构,这一结构决定了韩朝关系不是一种和谐共存关系,而是一种对立竞争关系。冷战结束后,韩国金泳三政府以朝鲜体制行将崩溃作为对朝统一政策的核心内容,借助韩美同盟对朝施压。即使是金大中-卢武铉进步政府十年期间,韩朝关系也没有实现真正和谐共存,朝鲜依然运作其核项目,还时而制造紧张。李明博-朴瑾惠新保守政府执政后,民族共助被韩美同盟所取代,显露出韩朝关系的竞争实质。一方面,朝鲜在统一战略上排斥美国的军事影响和韩国的自由体制,所以韩朝双方无法在和平统一问题上取得共识。为了获取经济实利,朝鲜以民族共助的名义持续要求韩国提供大量物质援助,选择性接受韩国经济合作方案,这就决定韩朝关系只能取得有限成果;另一方面,韩国的和平统一战略其实质依然是军事“胜共统一”和制度“吸收统一”的继承发展。无论是进步政府还是保守政府的对朝统一政策,其原则不会偏离韩国宪法规定。所以,“韩国主导的统一意味着朝鲜体制的危机甚至瓦解,如此,韩朝关系从根上难以出现实质性改善,进而导致统一的急迫性下降,安保的重要性不断上升。”[[17]]2015年8月发生的“木盒地雷事件”再次显示出朝鲜半岛局势的突发性和难以预测的特点。展望未来,除非韩朝双方均做出根本性战略调整,实现关系发展的制度化,否则,双方和解合作难以为继。必要时,中国需要及时介入稳控局面。

  

   评估朝鲜对外经济合作的意愿及其动向,离不开对其政治、军事、外交和统一等诸多领域的全面考察,在内外结构的制约下,朝鲜因素具有极大的不确定性,无法对中国主导的“一带一路”战略形成有力支撑。

  

   三、政策调整与中朝关系再构筑

  

   为实现和平发展,习近平主席强调,中国政府“在外交实践中不回避矛盾和问题,妥善处理同有关国家的分歧和摩擦,同时推动各领域交流合作,通过合作扩大共同利益的汇合点,努力维护同周边国家关系及地区和平稳定大局。”[[18]]

  

   当前和未来,对朝政策的调整和中朝关系的重构必定是中国政府未来数年极为重要的对外课题。从“一带一路”战略视野看,对朝政策的核心目标应是采取强力措施引导朝鲜实施战略转换,从基本内容、基本保障和基本手段三个方面调动朝鲜因素的积极性,提高中朝关系的生产性、效率性。(图2)

  

   第一,提高经济合作的生产性和效率性是中朝战略合作关系构筑的基本内容。

  

   冷战时期,中朝经贸合作主要从属于政治需要,往往“只算政治账,不算经济账”[[19]]。冷战结束以后,中朝关系在一定程度上是以中国被动提供大量经济援助的方式得以维系,对朝外交存在推动朝核问题取得进展以及稳定朝鲜政局的考虑。但大量的支援也损害了国际关系的利益交换原则,使中国失去了对朝政策的有用杠杆。而朝鲜的对外贸易受制于“自立民族经济”意识、“先军政治”思想和计划经济体制的制约,使得本国未能充分发挥其地缘经济区位优势和借助国际产业分工等有利条件推动对外开放。从“一带一路”战略视野看,需要调动一切有有力因素促使朝鲜加大对华经济合作的步伐和放宽经济合作领域,深化双方经济利益纽带。

  

   中朝加强经贸合作存在一些有利条件。其一,由于朝鲜坚持核武装,美日韩等国家势必继续对朝维持各种严厉制裁,朝鲜主要依靠中国获取战略资源以及民生消费物品,只能继续扩大对华开放。其二,两国经济合作具有一定的基础,尤其是以丹东-新义州和延边-罗先为中心,基于各自比较优势的合作体系在曲折中不断发展。其三,朝鲜已采取一些有力的经济贸易调整措施,相关经济法规不断完善,对外支付能力和信誉不断提高,市场力量和市场意识有所增强等。其四,中国正积极推动东北亚地区“一带一路”大战略,得到韩国和俄罗斯的正面响应,有利于带动这些国家的资本、技术和资源投入,从而为两国经济合作提供了广阔的空间。

  

   由于朝鲜体制的特性,对朝经济合作需要以“政府主导、企业为主、市场运作、互利共赢”为导向,采取一些具体措施:1)根据国家战略方向,结合朝鲜的对外开放规划,由两国政府签订长期经济条约在新义州、开城、元山和罗先以及西海岸等地划定两国产业合作示范区。这不仅利于“一带一路”战略与韩日俄三国对接合作,还利于朝鲜的产业布局和加快对外开放。2)充分发挥中国资本的的力量,引导民间富余资本进入战略性行业领域,面向韩日俄周边地域市场进行前沿布局兼顾朝鲜基本民生项目的规划。3)在重大合作项目上,加强对中资的规范化指导,采取法律等手段保障中国资本在朝鲜不受政治军事等各种因素的消极影响,以及建立风险保障机制消除中资风险。4)消除朝鲜和周边国家的战略疑虑。由于多边经济合作困难重重,所以,宜先谋取双边或者三边合作,如建设“中朝韩经济走廊”以及“中朝俄图们江次区域合作示范区”等三方合作项目。

  

   第二,提高安全事务合作的生产性和效率性是中朝战略合作关系构筑的基本保障。

  

   在独立自主和平外交思想的指导下,中国一直奉行防御性国防战略和不干涉外交政策。然而,随着全球化进程的加快,在国际安全事务上参与全球治理承担大国责任必将成为中国外交新常态。王逸舟主张,中国外交的转型“在国际方面应该选择性、建设性、创造性介入全球事务”[[20]]。对于中国来说,中朝军事交流合作具有管控地区危机的必要性。冷战结束后,中朝两国除了象征性的纪念活动,并没有实质性军事交流合作计划[[21]],这也是中朝关系弱化的一个原因。

  

为此,双方需要建立共识,妥善处理重大分歧,首先避免朝核问题进一步恶化。朝鲜半岛无核化是六方会谈的核心议题,也是构建朝鲜半岛和平体制的先决条件之一,对于朝鲜来说,应当尊重“9.19”共同声明文件,(点击此处阅读下一页)

本文责编:川先生
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