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孔飞力:传统国家的崩溃

更新时间:2016-02-16 16:11:01
作者: 孔飞力  

   军事化对地方政府的影响

   在镇压19世纪中叶的叛乱以后的数十年,军事化给中国行政留下了深刻的烙印。人们对军事化的各个方面——特别是新型军队对中国兵制的影响和地方主义的发展——已经进行了广泛的研究,这里不再赘述。但是这个问题的另一面却很少有人研究,它涉及19世纪后期和20世纪初期社会史的大量未被人研究过的课题。太平天国时期的地方军事化影响着县一级中国行政的特点,并且以一直持续到民国时期的各种方式形成了县级行政和地方名流之间的关系。通过对地方军事化及其他问题的研究,人们可以探讨在辛亥革命前后动荡的几十年农村名流的遭遇这一问题,在此期间,传统国家的正式机制和思想基础都被破坏。很明显,农村名流并不因科举制度和旧政权授予他们的正式特权的取消而消失。农村名流以什么方式改变了自己的特征,他们又以什么方式去适应变化的环境,这些必定形成了近代中国社会史研究中的中心主题。值得指出的是,这方面研究的一个出发点就是紧接太平天国叛乱以后几十年农村名流的状况,以及在形成那种状况时地方军事化所起的作用。

   19世纪40年代后期和50年代初期华南和华中的团练制的兴起,是对叛乱失败后依然存在的局势的一种反应。地方盗匪活动、农民骚乱、虚弱和腐败的官僚集团,这些都是19世纪农村形势的长期不变的特征。因此,复合团和扩大的复合团仍是地方组织的重要部分。但是,最重要的是绅士领导的团转变成地方政府的正式机构的过程。太平天国以后年代的记载有大量证据证明,团这时开始作为县以下官方的行政机关行使职能,承担着保甲的——有时承担着里甲的——职能。就里甲的职能而言,前面已经谈到了团如何和为什么僭夺临湘和其他诸县征税职权的过程。在有些地区,这种局面似乎是自行延续下去的。湖南的新化县就是一个很能说明问题的事例:1862年,那里16个扩大的复合团成了征税单位等级结构中的正式组成部分。在四川华阳,团到了民国初期已经被巩固而成为一个多种用途的单位,其职能包括征税、地方治安和民兵征募。

   就保甲而言,把绅士领导的团练组织纳入这一制度甚至更加容易。我们已在前面提请读者注意,如同《乡守辑要》所反映的那样,官方的团练模式倾向于把地方军事化严格保持在已存在的官僚控制的界线之内。这种倾向反映在许多县级官员的思想中,他们之中的某些人英勇地行动,力图把团练有效地控制在自己的管辖范围内。做到这点的一个办法是,把团练作为一种保甲的军事化翻版和一种恢复地方治安登记和管理的手段来使用。这类企图的一个共同特征是把团练降格而主要用于非军事方面,并征募较少的职业军去进行重大的战斗。这就是白莲教时期方积的制度的真髓。在太平天国时期,江苏六合县知县温绍原是一个突出的例子,他接受了历史学家徐鼒的意见,后者制订了一套团练的章程,几乎可以肯定它是以许乃钊的《乡守辑要》的材料为基础的。于是六合出现了一种保甲和团练已合而为一的团甲制,其中团作为组织的上一级单位代替了保。民兵在登记的基础上被征募,他们的职能基本上限于地方管理。在更高一级,温绍原指挥了一支有战斗力的勇军。虽然六合位于长江的左岸,直接面对天京,但温、徐二人在困境中仍设法牵制太平军直至1858年,就在这一年该县被蹂躏,温绍原也被杀。

   事情的另一面是官府需要委托农村社会最适合的人选来负责治安,他们就是团练组织的绅士管理人员。结果,保甲旁落到地方绅士之手的趋势成了咸丰朝及以后农村中国的共同特征。下面将会谈到,胡林翼在贵州时已经是给名流委以正式权力这一趋势的先驱者,当他在湖北任巡抚时,他继续促进这一趋势。常规的保甲制甚至在1861年他去世前不久制订的团练章程中都没有被提起;“绅董”在地方上的至高无上的地位是地方秩序的基础。在19世纪80年代,官府力图在武昌周围恢复保甲制,想以此把一切正式权力明确地交给绅士掌握,从这件事人们可以联想到这些绅董和他们的民兵在那个地区保持着决定性的地方权力。武昌知府李有棻设计的这一制度只在保甲的最低两级(牌和价)依靠平民,这两级受里绅的监督,在他们上面则由每个乡的总绅监管。

   必须了解的是,把正式的行政权委托给绅董之举被晚清的官员看成是一个改革措施。它是恢复各级政府的效率和一体化企图的重要部分;这一企图在同治“中兴”时期(1862-1874年)推行得最有力,但它实际上与伟大的‚经世派‛行政官员一起最早产生于19世纪初期。在叛乱的年代里,如果要确保名流的忠诚和积极抵抗,县一级的地方改革就成了必不可少的措施。最紧迫的问题之一是晚清社会的贪污腐化这一祸根。对农村居民来说,一个知县的安排巧妙和道貌岸然的贪污,比起胥吏和衙役(这些人是最接近和最明显的掠夺者)赤裸裸的勒索来,多少离他们的日常生活要远些。因此,通过剥夺胥吏衙役的那些他们赖以进行敲诈勒索的正式政府任务——特别是征税权和地方治安权——和把那些任务委托给绅士本人,政府常常能够安抚地方的名流。例如,胡林翼在1854年谈到团练管理时评论说,胥吏衙役的邪恶已在农村社会深深地扎下了根,不能一夜间加以消灭,但是知县应尽可能用正直的绅士为其耳目心腹,停止在地方一级依靠胥吏衙役办事。2正是出于这种考虑,湘乡的朱孙诒在王錱和其他绅士的坚持下从衙门吏役手中取走了征税权。因此,把正式权力委托给名流之举与其说是权力从知县手中下放,不如说是权力从比较难以控制和危险的集团(衙门的吏役)转移到比较有同情心和可以掌握的集团(绅士)手中,或者说,委托权力是可能这样来加以合理化的。

   中兴的杰出理论家之一冯桂芬认为绅士接管地方行政的事实是对地方管理机器崩溃的一个必然答复。他认为,这个问题并不是只有同治时期才存在,它可以追溯到清代初期。17世纪伟大的学者顾炎武提请人们注意这个问题,并提出要恢复汉代的农村行政分区。但冯桂芬则反对,因为汉制和《周礼》的规定都不适用于清代的庞大的人口(他计算,后一个制度如果实施的话,一个普通的县就需要25000名以上的官员)。但是清代的制度显然行不通了。因为事实证明保甲完全不能应付地方的混乱。保甲制的官员地位太低,既不能施加影响,又不能进行制裁。但自叛乱以来,团练制出现了,由此又产生了图董和总董(冯桂芬显然在描述他自己的吴县的制度,那里的团练组织已经建立在里甲制单位的基础之上)。旧的保甲长已经无用,因为他们既无官职,又无势力。但绅董虽非官员,却近于官,因此能成功地统治乡村。冯桂芬的分析提出,绅士在地方行政中的新作用,不但解决了19世纪后期的问题,而且解决了帝国晚期一个长期存在的问题,即传统的官僚制度已不能治理其密度惊人地增长的农村人口和被经济竞争弄得日益失调的社会制度。

  

   绅权和“地方自治”

   情况似乎是,内战的混乱局势造成了地方名流权力的扩大,这种权力常在县以下政府的正式机构中行使。这一发展的重要性怎么强调也不过分,因为旧制中名流的权力主要是通过非正式渠道来行使的。非正式的权力原来的确是名流们自己选择的,因为执行琐碎的地方行政任务不符合绅士地位的尊严。但现在绅士常常发现他们为了自己的利益,必须去监督地方的行政,在危机的年代里,由于地方防御组织的日益增长的重要性,他们已经习惯于发挥这一作用。至少旧秩序的根基之一——农村中国传统名流的权力——以惊人的活力在太平天国叛乱的浩劫后保存了下来。

   在展望帝国结构崩溃的时期时,有一个问题出现了,即名流的地方权力如何受民国诞生前后一些重大制度变化的影响。在这里,我们正进入近代史中未被人探索过的巨大领域之一。19世纪后期和20世纪初期中国的社会发展被人们研究得如此之少,以致我们对可能进行的研究方向只能提出最假设性的建议。一个有前途的研究项目是所谓的地方自治运动,它始于清朝的最后几年,持续存在于整个民国时期;这是由垂死的帝国政体发起并把它当作采纳宪政的最初步骤的运动。清朝力图使其行政现代化的这一为时已晚的行动在许多方面以日本为榜样(日本人在一代人的时间以前已进行了这项工作),“地方自治”最初无疑是借鉴了同名的日本制度。在日本,这一新事物在山县有朋等人的指导下始于明治初期,它部分地根据德国顾问莫斯提供的模式形成。它的工作包括全面改组日本的地方政府,用统一和简化的行政制度来代替形形色色复杂的传统制度。其目的不是为代议制政府或地方自治的制度奠定基础,而是要创造一种地方行政的现代的、集权的和合理化的形式,这种形式能使日本加强它取消不平等条约的环境。

   清代发起人所理解的“自治”这一名词,既不是指代议制政府,也不是指地方自治。它只是“官治”的补充。朝廷的材料写道,地方自治无疑是立宪之根本,但它肯定“并非离官治而独立”。它将在官治的范围之内存在,只是去完成官治不能完成的任务。朝廷的意图自然是要明确正规的官僚界和地方利益集团之间的力量对比,即让前者控制一切实质性的职能,而只把余下的公务留给后者。为了开动地方自治的机器,官员们要“选择正绅”(一个由来已久的措词)去贯彻北京下达的一套详细的章程,其中包括在县和省一级建立审议会和行政委员会。根据这一制度,朝廷提出地方名流将执行与教育、公共卫生、慈善救灾、公共工程以及其他事项(包括按惯例应由绅士管理的杂项事务)有关的任务,执行时都受到正式任命的官员的监督。这样就不与依靠绅士在地方一级执行日常行政这一传统做法的原则背道而弛。

   虽然革命前不久的省议会运动的确为扩大绅商参政提供了一个组织,而且确实触发了省府中有产的名流和文人名流的政治兴趣,但是地方一级的材料说明,地方自治的主要结果只是使农村名流在他们故乡的村社的习惯权力合法化。在民国最初的二三十年,随着自治运动的开展,运动呈现了一种自相矛盾的特点。一方面,它成了一个日益发展的政治学说主体的一部分,即设想沿着现代的路线重建中国,其方式是通过代议制把地方的村社和中央政府结合起来。这一政治学说主体经孜孜不倦的现代化倡导者、市政专家董修甲等人(当然还有孙中山)的介绍,从美国的进步思想中汲取了大量养料。孙中山的思想尽管有许多含糊之处,但有一点是相当清楚的,即他支持现代性——特别是广泛的参政——不能自上而下强加于人,而是必须在地方村社中产生,然后逐步扩大到全国。孙中山认为,地方自治造成的结果并不是权力分散,而是全国政治的一体化。但在另一方面,更进步的地方自治倡导者的具体的现代化目标却被传统势力大大地削弱了;为了这些目标,自治运动干脆认为晚清时期乡绅行使的地方统治权是正确的,并决心使它永久存在下去。

   地方自治与存在的绅权相结合的方式可以从所谓自治区的县以下的行政区的发展中得到启发,自治区通常简称为“区”。这种在辛亥革命后广泛采用的区曾正式列入清政体最后几年颁布的地方自治法规中。它原来打算执行的职能似乎主要是治安和登记工作。辛亥革命以后,区的不同之处,在于它是袁世凯总统容许实行代议制议会的惟一的行政区。从民国初期直至1928年国民政府成立,区在行政法中被承认是最小的有效行政单位。区长或区董被委以地方登记、治安以及教育、卫生、地方公共工程和一切按传统由绅士执行的地方常规公务的职责。如在旧制中那样,县长行使最终的控制权。但是,通过投票提名区长候选人的规定(区的选民有财产和文化等资格的限制)以及县长从被提名的人中任命区长的规定,都具有现代的色彩。

如果我们深入观察行政法的标准条款的内容,就能发现有说服力的材料,证明区实际上很少受到半现代主义的自治的影响,而确实是从19世纪的中、晚期形成的复合组织和扩大的复合组织发展而成的绅士组织。区的真正起源可从广州附近的顺德县的事例看得很清楚。那里区的基本结构是在1884年中法战争时期出现的。《顺德县志》写道:“甲申时法攻越南,筹备团防。因创议分县属为十团,募勇以时训练。事定后勇虽裁撤,而厥制相沿。光绪末年划分自治区域,十区之名遂定。(点击此处阅读下一页)

本文责编:陈冬冬
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文章来源:《中华帝国晚期的叛乱及其敌人》
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