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郑毅:论《民族区域自治法》中的“上级国家机关”

——一种规范主义进路

更新时间:2016-02-13 16:58:48
作者: 郑毅  

   摘要:“上级国家机关”是民族自治地方自治机关行使自治权时重要的履行配合职能、承担配合责任的主体,但学界目前对于该概念的内涵理解并不明晰,导致许多理论、立法和实践问题解决不畅。基于对相关法律的规范分析,“上级国家机关”实际上包括民族自治地方上级的立法、行政和司法三类机关。由此,在特定情况下对“上级国家机关”的的具体指向加以判定,就能够解决其与自治权、条块结构以及宪法和法律中“国家”等相关概念的关系为代表的一系列重要问题。

   关键词:民族区域自治法 上级国家机关内涵 对象规范分析

  

   “上级国家机关”作为一个宪法概念出现在民族区域自治制度中,即始于五四宪法。其第72条规定:“各上级国家机关应当充分保障各自治区、自治州、自治县的自治机关行使自治权,并且帮助各少数民族发展政治、经济和文化的建设事业。”此后,七五宪法第24条和七八宪法第40条对此提法加以沿用。[①]在现行《民族区域自治法》中,关于上级国家机关角色的规定占据相当篇幅。[②]而在理论与实践中,一般是将这个概念直接拿来使用,极少有人探究其具体意涵。[③]问题是:上级国家机关究竟为何?

   一、设问:为什么是“上级国家机关”?

   显然,对“上级国家机关”内涵的探讨绝非简单的文字游戏,其价值主要体现为如下三点。

   第一,在理论上,上级国家机关相关职能的充分实施是民族自治地方实践区域自治的重要保障。一方面,《民族区域自治法》第4条规定:“民族自治地方的自治机关行使宪法第三章第五节规定的地方国家机关的职权,同时依照宪法和本法以及其他法律规定的权限行使自治权”;而另一方面,由于历史原因,少数民族地区的经济、文化等各方面事业的发展水平仍然较低。故与一般地方相比,民族自治地方职能目标更为广泛的设置及其目标实现能力相对落后的现实之间形成了巨大张力。而为了消除这种历史上遗留下来的民族间事实上的不平等,国家就必须大力帮助民族地区经济和文化等建设事业的发展,这也是中国现代化建设的重要组成部分和必然要求。[④]正如李维汉早在1954年5月宪法起草委员会第四次全体会议上就曾指出的:“如果让少数民族关起门来搞自治,没有国家的支援,很多事情就不可能搞。”[⑤]可见,上级国家机关相关职能的良好发挥,实际上是民族自治地方充分实现民族区域自治必然的逻辑延伸,且直接构成了民族区域自治实践的重要方面。

   第二,在立法上,需要明晰帮扶职能的行使主体和责任主体。《民族区域自治法》对“上级国家机关”的规定集中于两个维度,一是对民族自治地方特殊性的尊重,如第8、9、14、20、54、68、72条;二是对民族自治地方的帮助和照顾,如第六章的第55-67、69-71条。但不论何种维度,民族自治地方均处于受惠者的法律地位。上级国家机关的尊重、帮助和照顾不仅是民族自治地方当然享有的法定权利,且民族自治地方也有权主张和要求上级国家机关予以积极、充分、有效地履行这些法定职责。因此,相关权利主张的对象以及责任承担的主体是否明确,对于民族自治地方能否充分享受尊重、帮助和照顾的法定优遇具有重要意义。

   第三,在实践中,对新问题予以及时回应。如,城市化大潮在民族自治地方的特殊反映——自治县改市(区),由于《宪法》第30条并无“自治市”和作为市辖区的“自治区”的建制,因此自治县改市(区)的必然结果是自治县的民族自治地方身份与自治权的双重丧失。[⑥]其根源在于目前针对该问题的核心规范——《民族区域自治法》第14条第二款没能发挥预期的规制效用,[⑦]而探求“失效”原因的关键则在于明确直接管控此类地方改革的“上级国家机关”及其行使相关职能的依据究竟为何。又如,我国目前存在相当数量的“大自治套小自治”现象,即高一级的民族自治地方下辖低一级的民族自治地方,则在上下级民族自治地方由不同的少数民族实行区域自治的情况下应如何兼顾级差科层系统的正常运作和下级民族自治地方自治权充分行使的问题。[⑧]而倘能正面回应“上级国家机关是否包含上级民族自治地方的自治机关”的问题,则有可能依据《民族区域自治法》第8条“上级国家机关保障民族自治地方的自治机关行使自治权”的规定对“大小自治”的关系问题在一定程度上实现原则性解构。可见,改革实践对“上级国家机关”内涵明确性的需求是客观而迫切的。

   由上,不论是对于理论、立法还是实践,明晰“上级国家机关”的内涵均具有重要的价值。

   二、初解:“上级国家机关”的指向特定吗?

   戴小明教授是少数关注到该问题的学者,他曾扼要地指出:“三级自治地方的上级国家机关是不相同的,对于自治区而言上级国家机关就是国务院,而自治州的上级国家机关就是省(直辖市)人民政府和国务院,自治县的上级国家机关就是地区或者设区的市人民政府或自治州人民政府。”[⑨]且不说该表述是否准确,[⑩]至少这一判断的主要意旨有三:一是“上级国家机关”仅指各级行政机关,与其他类型的国家机关无涉;二是“上级国家机关”所存在的维度仅限于块块关系,即属纵向政府间关系;三是对于三类不同的民族自治地方而言,所对应的“上级国家机关”亦不相同。然而,事实果真如此吗?

   逻辑上,要剖析“上级国家机关”的概念,我们首先要解决其为特指还是泛指的问题,其中一条捷径是对相关法律文本进行严谨的规范分析。虽然现行《宪法》共有1段序言和25个正式条款涉及民族区域自治制度,[11]但却并未出现过“上级国家机关”的表述。这显然是出于将具象规范的制定赋予“宪法相关法”的考量,[12]故本文的分析谨以《民族区域自治法》为样本。

   在现行《民族区域自治法》中,“上级国家机关”共出现21次,大致可分为三类。第一,原则性条款(第7、8、9、20条,共6次)。其中,前三条为上级国家机关交办各种任务、保障自治地方行使自治权、维护和发展民族关系、保障民族平等、禁止破坏民族团结、制造民族分裂;第20条为自治机关对上级国家机关决议、决定、命令和指示的变通或停止执行。第二,第14条(共2次):上级国家机关在民族自治地方的建立、区域界线的划分、名称的构成、撤销或者合并及区域界线变动程序中的角色。第三,第六章(第54-72条)(共13次),即上级国家机关对民族自治地方的帮助、指导和照顾职责。虽然在表述上无异,但《民族区域自治法》不同条款中“上级国家机关”的指向却有所区别。

   其中,最为特殊的是第14条中的“上级国家机关”。该条规定:“民族自治地方的建立、区域界线的划分、名称的组成,由上级国家机关会同有关地方的国家机关,和有关民族的代表充分协商拟定,按照法律规定的程序报请批准。民族自治地方一经建立,未经法定程序,不得撤销或者合并;民族自治地方的区域界线一经确定,未经法定程序,不得变动;确实需要撤销、合并或者变动的,由上级国家机关的有关部门和民族自治地方的自治机关充分协商拟定,按照法定程序报请批准。”由《宪法》第89条“国务院行使下列职权……(十五)批准省、自治区、直辖市的区域划分,批准自治州、县、自治县、市的建置和区域划分”的规定可知,不论是自治区、自治州还是自治县,其建置(除自治区)和区域划分的决定权均为国务院的专属职权。因此,第14条中的“上级国家机关”除了国务院外再无其他指代的可能。至于第二款中的“上级国家机关的有关部门”,根据《国务院关于行政区划管理的规定》第8条“各级民政部门分级负责行政区划的管理工作”的规定,故在实践中则特指中华人民共和国民政部。[13]总之,第14条“上级国家机关”的指向是明确且唯一的。

   除第14条外,其他条款中出现的19处“上级国家机关”的指向则均具有不确定性。一方面,此类条款涉及的职责类型较为多样,既包括照顾、帮助,也包括尊重、指导;另一方面,由于此类条款涉及的事项领域较为宽泛,涉及经济、文化、教育、人才培养等诸多方面。以上就决定了这19处“上级国家机关”的指向必然具有多元化特征。

   三、追问:“上级国家机关”所指为何?

   应首先尝试在根本法中寻找线索。在《宪法》中,与“国家机关”并列适用的另一个术语是“国家机构”,这是指一定社会的统治阶级通过直接及为实现其统治职能而建立起来的国家机关的总和。[14]可见,“国家机关”倾向于特定机构的表述,而国家机构则作“国家机关”集合概念的概称使用。该判断也在《宪法》的结构安排中得到印证——《宪法》第三章题为《国家机构》,分成全国人民代表大会、中华人民共和国主席、国务院、中央军事委员会、地方各级人民代表大会和地方各级人民政府、民族自治地方的自治机关、人民法院和人民检察院六节。而在本文的论域中,从横向类型化的视角划分,我国的国家机关显然包括权力机关(各级人大)、行政机关(各级人民政府)和司法机关(各级法院、检察院)。[15]那么,这些类型的“国家机关”是否都可能成为《民族区域自治法》中的“上级国家机关”呢?

   (一)行政机关属于“上级国家机关”吗?

   目前学界对这一点的认可态度是空前一致的。[16]其直接依据为《民族区域自治法》第六章。从该章所涉及的上级国家机关对民族自治地方的帮助、照顾职责内容来看,涉及经济、文化、教育、人才培养等诸方面。而根据《宪法》第89条规定的国务院的职权以及第107条规定的县级以上地方各级人民政府的职权来看,上述领域均属典型的行政权范畴。2005年《国务院实施<民族区域自治法>若干规定》第7、9、11、15、24、25、25条亦再次强调了“上级人民政府”帮助、优惠民族自治地方的诸职责,其中第33条更是直接确认:“本规定所称上级人民政府,是指民族自治地方的上级人民政府。”

   同时,《民族区域自治法》的部分条款也隐含了间接依据。如第20条规定:“上级国家机关的决议、决定、命令和指示,如有不适合民族自治地方实际情况的,自治机关可以报经该上级国家机关批准,变通执行或者停止执行;该上级国家机关应当在收到报告之日起六十日内给予答复。”结合《国家行政机关公文处理办法》第9条的规定,行政机关的公文形式共有命令(令)、决定、公告、通告、通知、通报、议案、报告、请示、批复、意见、函、会议纪要等13种。其中,能够发布决定和命令的“上级国家机关”显然指向行政机关。这也得到了2015年3月15日正式实施的修订后的《立法法》第80条以及《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第59、61条的补充确认。[17]此外,根据《党政机关公文处理工作条例》第8条“(十一)请示适用于向上级机关请求指示、批准”可知,“指示”其实是上级行政机关针对下级请示的回应,亦属行政机关的公文形式。总之,行政机关属于“上级国家机关”的范畴当无疑义。[18]

   (二)权力机关属于“上级国家机关”吗?

   根据戴小明教授的理解,立法机关并不属于“上级国家机关”的范畴,笔者以为该判断诚可商榷。

就直接依据而言,《民族区域自治法》第55条第三款规定:“上级国家机关在制定国民经济和社会发展计划的时候,应当照顾民族自治地方的特点和需要。”而根据《宪法》第63条(六)、《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第8条(二)、第44条(五)的规定,经济和社会发展计划的批准、监督执行、变更等均属国家权力机关的职权。可见,“上级国家立法机关理所当然包含在‘上级国家机关’之中”。[19]就间接依据而言,一方面,《民族区域自治法》第20条中的“决议”属于典型的人大系统的公文形式。现行《宪法》分别在第67、71、99、104和107条出现了五次“决议”,其发布主体分别对应全国人大、全国人大及其常委会、地方各级人大、县级以上各级人大常委会和乡镇人大;《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》在第8、9、20、31、44、45、52、59、61条共9个条文出现的14次“决议”,(点击此处阅读下一页)

本文责编:陈冬冬
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文章来源:《思想战线》2016年第1期
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