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郑毅:论《民族区域自治法》中的“上级国家机关”

——一种规范主义进路

更新时间:2016-02-13 16:58:48
作者: 郑毅  
均无一例外地源于各级人大系统。[20]此外,根据《人大机关公文处理办法》第6条的规定,“决议”系人大机关的公文种类,适用于经会议审议或讨论通过的重要事项。另一方面,“决定”不仅限于行政机关的公文形式,《人大机关公文处理办法》第6条同时也将其列为人大机关的公文种类之一,即“适用于对重要事项做出的决策和安排”;[21]《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》在第8、9、13、17、18、24、25、26、27、28、31、44、46、52条将作出决定的主体规定为各级人大机关;[22]而《立法法》在第9、10、12、13、14、15、16、17、23、26、27、37、41、43、47、56、65、72、74、100条出现的“决定”亦同样源于各级人大系统。[23]综上,决议和决定均为人大机关的公文种类,而人大也就当然属于《民族区域自治法》中的“上级国家机关”。

   (三)司法机关属于“上级国家机关”吗?

   有观点认为,“上级国家机关”是指自治机关以上的各级人大和政府。[24]根据《宪法》第112条的规定,由法院、检察院组成的司法机关系统并不属于自治地方的自治机关范畴;也有学者认为,《民族区域自治法》第六章仅涉及权力机关和行政机关的职责,“没有出现上级国家司法机关负有什么样的职责的规定,也就是说,上级国家机关仅仅包括权力机关和行政机关,而无司法机关。”[25]这种判断同样是值得商榷的。

   首先,纵向关系体制方面。《民族区域自治法》第46条规定:“民族自治地方的人民法院和人民检察院对本级人民代表大会及其常务委员会负责。民族自治地方的人民检察院并对上级人民检察院负责。民族自治地方人民法院的审判工作,受最高人民法院和上级人民法院监督。民族自治地方的人民检察院的工作,受最高人民检察院和上级人民检察院领导。”可见,不论是领导关系还是监督关系,上级司法机关势必对设于民族自治地方的下级司法机关的司法权行使施加能动影响,因此也就具有成为“上级国家机关”的可能。

   其次,组织人事制度方面。《检察院组织法》第23条第二款规定:“自治州、省辖市、县、市、市辖区人民检察院检察长的任免,须报上一级人民检察院检察长提请该级人民代表大会常务委员会批准。”第26条规定:“全国和省、自治区、直辖市人民代表大会常务委员会根据本级人民检察院检察长的建议,可以撤换下级人民检察院检察长、副检察长和检察委员会委员。”可见,上级检察院的检察长对于设于民族自治地方下级检察院的人事任免具有程序上的提请权和建议权。由此,行使这两类权力的检察长所在的上级检察院显然就成为相应民族自治地方检察院的“上级国家机关”。

   再次,司法管辖范畴方面。《民族区域自治法》第9条规定:“上级国家机关和民族自治地方的自治机关维护和发展各民族的平等、团结、互助的社会主义民族关系。”易言之,在出现破坏“各民族的平等、团结、互助的社会主义民族关系”的情况下,若采取司法途径加以“维护和发展”,则“上级国家机关”就可能包含司法机关。如《治安管理处罚法》第47条规定:“煽动民族仇恨、民族歧视,或者在出版物、计算机信息网络中刊载民族歧视、侮辱内容的,处十日以上十五日以下拘留,可以并处一千元以下罚款。”若相对人不服该处罚决定,即可依据2015年5月1日起施行的修订后的《行政诉讼法》第12条(一)的规定向人民法院提起行政诉讼。又如,《刑法》第249-251条规定了煽动民族仇恨、民族歧视罪、出版歧视侮辱少数民族作品罪、侵犯少数民族风俗习惯罪等罪名。基于现行审级管辖制度,这些情况均有可能促使相应司法机关成为“上级国家机关”。此外,虽然大多数涉及上级国家机关的规范集中在财经、基建、环保、发布命令等领域,看似以行政、立法机关的职责为主,但这并不排斥司法机关在相关过程中司法监督功能的发挥。而且,在当前上级国家机关积极作为普遍不足的情况下,司法监督恰是预防相关主体不作为或作为有限的重要制度路径。

   最后,司法审判过程方面。如在法律适用上,《行政诉讼法》第63条第二款规定:“人民法院审理民族自治地方的行政案件,并以该民族自治地方的自治条例和单行条例为依据。”倘案件上诉至上级人民法院,则二审法院有权根据《行政诉讼法》第89条(二)的规定对一审法院是否正确适用当地自治条例和单行条例的问题进行审查,这也使得二审法院可能成为一审法院所在自治地方的“上级国家机关”。

   (四)补充论证:一个规范史的梳理

   立法、行政、司法“三位一体”的“上级国家机关”结构模式同样具有历史依据。1952年公布的《民族区域自治制度实施纲要》(下称《纲要》)曾在相当长的时期内实际代行《民族区域自治法》的基本法律功能,而其第六章就专章规定了“上级人民政府的领导原则”。从该章第30-35条共六个条文的内容来看,其“上级人民政府”的职能范围同现行《民族区域自治》中的“上级国家机关”大致吻合。需要强调的是,《纲要》中“人民政府”的含义与今天的理解具有较大差异。由于当时五四宪法尚未出台,故《纲要》制定的宪法依据只能是1949年的《共同纲领》第53条“人民政府应帮助各少数民族的人民大众发展其政治、经济、文化、教育的建设事业”的规定,[26]而这里的“人民政府”系“大政府”概念。如,当时所谓的“中央人民政府”,其实是中央人民政府委员会、中央人民政府主席、政务院、人民革命军事委员会、最高人民法院和最高人民检察署等中央机关的总和,且中央人民政府委员会还行使着后来由人大行使的绝大部分职权。[27]由此可知,《纲要》中的“人民政府”实为立法、行政、司法“三位一体”的结构。

   五四宪法颁布后,为配合国家机构的调整,“上级人民政府”的表述被“上级国家机关”所正式取代(第72条),但因《纲要》的法律效力在其后相当长的一段时期内依然得以延续,故五四宪法中的“上级国家机关”与《纲要》中的“上级人民政府”在内涵范畴上的差异并不明显。此后,七五宪法第24条第三款、七八宪法第40条均沿用了五四宪法“上级国家机关”的表述,而在这两部宪法的修订过程中并未对该问题进行集中讨论和说明。因此,“上级国家机关”三位一体的范畴解释一直得以延续。[28]现行宪法虽然未明确采用“上级国家机关”的表述,[29]但实际上依据第4条第二款“国家根据各少数民族的特点和需要,帮助各少数民族地区加速经济和文化的发展”的规定,将相关的细化规定职能赋予了当时正在起草中的《民族区域自治法》。[30]因此,《民族区域自治法》与前面三部宪法中的“上级国家机关”存在逻辑上的承继关系。

   四、认真对待“上级国家机关”:内涵问题的深层阐释

   首先,所谓的“上级国家机关”并非仅针对自治机关行使自治权的领域。诚然,《民族区域自治法》中的“上级国家机关”主要针对自治机关自治权的行使。如该法第7条规定:“民族自治地方的自治机关要把国家的整体利益放在首位,积极完成上级国家机关交给的各项任务。”那么能够向这两类主体交办任务的“上级国家机关”,自然是上级人大和上级政府,其中当然也包括了上级人大向作为自治地方自治机关的下级政府交办事项的情形。但应注意到,上级国家机关的角色扮演也并非完全集中于帮助自治机关行使自治权的领域。在《民族区域自治法》第六章中,涉及上级国家机关能动地对民族自治地方实施帮助、照顾的内容,与一般地方国家机关的职能并无本质不同,其与自治权的行使本身的关系亦不大(如第55-58、60、61、63、66、69条)。易言之,在地方自治理论上,上级国家机关的职责范畴形成了对自治地方自治机关的自治事项和委办事项的双重观照,[31]这也从另一个角度反驳了将上级国家机关仅局限为自治机关的狭隘解释论。此外,如前所述,司法机关虽可能实际扮演“上级国家机关”的角色,但根据《宪法》第112条的规定,其却并不属于自治机关的范畴。

   其次,当行政机关作为“上级国家机关”时,范畴及于条块关系之全部。在戴小明教授的研究中,行政机关作为“上级国家机关”时仅指包括国务院在内的各级人民政府,即所谓的块块关系;然而在实践中,条条关系和条块关系也同样成为构成上下级国家机关关系的重要制度载体。[32]如,《民族区域自治法》第62条规定了上级国家机关加大对民族自治地方的财政转移支付力度问题,则该法律关系内至少包括四个行政主体:上级政府、上级政府中分管该业务的职能部门(财政部、厅、局)、民族自治地方政府、民族自治地方政府中分管该业务的职能部门(自治区、州、县的财政厅、局)。其中,除上级政府与民族自治地方政府间的财政转移支付关系为传统的块块关系外,上级政府同民族自治地方政府中分管该业务的职能部门的关系以及上级政府中分管该业务的职能部门同自治地方政府的关系均为条块关系,[33]而上级政府中分管该业务的职能部门同民族自治地方政府中分管该业务的职能部门之间则构成了条条关系。显然,上级政府和该政府中分管该业务的职能部门均构成了前述三类关系中的“上级国家机关”。该判断的规范依据集中于《国务院实施<民族区域自治法>若干规定》——第7、9、11、15、24、25、25条规定的“上级人民政府”呈现出明显的块块特征;而第5条“上级人民政府及其职能部门在制订经济和社会发展中长期规划时,应当听取民族自治地方和民族工作部门的意见”的规定,第9条“上级人民政府有关部门各种专项资金的分配,应当向民族自治地方倾斜”的规定,以及第32条“各级人民政府行政部门违反本规定,不依法履行职责,由其上级行政机关或者监察机关责令改正”的规定,则均体现为典型的条条关系或条块关系。其具体模式如下图所示:[34]

   3333333333333333333333(图一)

   再次,民族自治地方的人大不构成该地方政府的“上级国家机关”。第一,《宪法》第105条规定:“地方各级人民政府是地方各级国家权力机关的执行机关”。因此,特定民族自治地方的人大和政府虽然共同构成自治机关,但仅在权力分工上具有属性差异,即人大的立法权及重大事项决定权和政府的行政执行权。从这个意义上来说,民族自治地方的人大和政府在特定事务的运行和实现过程中是硬币的两个方面,虽然政府由人大产生并向人大负责,但这种服从关系并非基于级别的差异,而是分工不同。第二,现行法律对同一地方的人大和政府均表述为“本级”,如《民族区域自治法》第15条第二款规定:“民族自治地方的人民政府对本级人民代表大会和上一级国家行政机关负责并报告工作,在本级人民代表大会闭会期间,对本级人民代表大会常务委员会负责并报告工作。”这种表述方式本身就窒息了民族自治地方人大成为该地方政府“上级”国家机关的可能性。第三,《民族区域自治法》的“上级国家机关”条款往往将其和“自治机关”作二元化的逻辑阐述,如第9条“上级国家机关和民族自治地方的自治机关维护和发展各民族的平等、团结、互助的社会主义民族关系”,第14条第二款“上级国家机关的有关部门和民族自治地方的自治机关充分协商拟定”,第20条“上级国家机关的决议、决定、命令和指示,如有不适合民族自治地方实际情况的,自治机关可以报经该上级国家机关批准,变通执行或者停止执行”等。可见,作为自治机关的人大并无被归入“上级国家机关”的制度空间。

复次,民族自治地方的政府不构成其组成部门的“上级国家机关”。在行政法中,行政主体可分为一般行政机关与部门行政机关。前者的权限是全方位的,涉及各项行政领域的各类行政事务,主要是国务院和地方各级人民政府;后者的权限是局部性的,仅涉及特定行政领域或特定行政事项,主要是国务院各部委、国务院直属机构、办公机构和地方各级人民政府的工作部门。[35]其一,就微观视角下一般行政机关与部门行政机关的关系而言,后者是前者的组成部门,受前者的指挥和管理,即“一般行政机关有权向部门行政机关发布命令、指示,(点击此处阅读下一页)

本文责编:陈冬冬
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文章来源:《思想战线》2016年第1期
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