孙平：弥合“人民”与“公民”之间的宪法分歧
摘要：《共同纲领》所秉持的人民权利观主导着第49条新闻自由的基本理念和具体制度。以人民权利观为主导的新闻自由理念及其管理制度不利于公民个人行使新闻出版自由，限制了现行宪法中以公民权利观为基础的新闻自由保障制度的发展。要弥合宪法分歧，应当采取落实人权原则、限定宪法中“人民”权利的作用机制和功能范围、合理区分“作为权利的新闻自由”与“作为权力的新闻事业”、实现新闻自由保障法治化等措施。采取这些措施不仅与坚持党的领导不矛盾，在短期内要弥合宪法分歧，主要的还是应当依靠党的领导。
关键词：宪法分歧 基本权利 人民权利观 公民权利观 新闻自由
在我国几部宪法中，以“人民”作为基本权利主体始于建国初期的临时宪法——《中国人民政治协商会议共同纲领》（以下简称“《共同纲领》”）。尽管后来的四部正式宪法基本都是用“公民”作为权利主体，但是以“人民”作为基本权利主体的宪法观念（以下简称“人民权利观”）却一直或明或暗地隐藏在这几部宪法之中。更为重要的是，这种宪法观念并没有停留在纸面上，而是对现实的基本权利保障及其相关的管理制度建设发挥了切实而深远的影响。当然，在相当长的一段时间里，这种影响主要是消极的。尤其是在一些极端的历史时期，人民权利观甚至成为随意把公民划分为“敌人”，进而剥夺他们基本权利享有资格、肆意侵犯他们基本权利的“正当性基础”。正是由于有这样的前车之鉴，改革开放之后，以区分“人民”和“专政对象”为由反对“公民在法律面前一律平等”原则的做法受到学界的批判和否定。[1]1982年宪法也因此进一步淡化了“阶级”的因子，突出了公民之平等原则和宪法自身的最高法律地位。但是，学理和文本的双重否定并不能切断人民权利观对现实制度的影响。实际上，直到今天，人民权利观对某些基本权利的制度构建仍然发挥着巨大的影响作用，这其中最为典型的就是人民权利观对新闻自由的主导性影响。可以说，人民权利观依旧是我国当下新闻自由保障和管理制度的主要理念基础。而这种现实的“宪法”不可避免地会与文本的宪法，尤其是其基本权利部分所秉持的公民权利观产生某种分歧。宪法理论的分歧又反过来影响到基本权利保障的现实。可以说正是由于两种基本权利观的分歧阻碍了我国新闻自由保障制度的进一步完善。因此，在当下如何弥合这种宪法分歧便成为落实和保障新闻自由的关键所在。
一、人民权利观主导下的“新闻自由”
（一）人民权利观及其理论基础
人民权利观最核心的主张就是以“人民”作为宪法基本权利的主体。在我国的宪法文件中，《共同纲领》是这方面的典型代表。在《共同纲领》中凡是涉及到权利的条款全部使用“人民”作为其主体，只有两条涉及公民义务的条款才使用了相当于公民概念的“国民”[1]。对此，主持《共同纲领》制定工作的周恩来是这样解释的：“有一个定义须要说明，就是‘人民’与‘国民’是有分别的。‘人民’是指工人阶级、农民阶级、小资产阶级、民族资产阶级，以及从反动阶级觉悟过来的某些爱国民主分子。而对官僚资产阶级在其财产被没收和地主阶级在其土地被分配以后，消极的是要严厉镇压他们中间的反动活动，积极的是更多地要强迫他们劳动，使他们改造成为新人。在改变以前，他们不属人民范围，但仍然是中国的一个国民，暂时不给他们享受人民的权利，却需要使他们遵守国民的义务。这就是人民民主专政。”[2]368-369
“这就是人民民主专政”表明以“人民”作为权利主体的理论基础就是“人民民主专政”。实际上，由毛泽东提出并加以系统阐述的“人民民主专政”是制定《共同纲领》的重要指导思想，其从提出到形成的整个过程正伴随着政治协商会议的筹备和《共同纲领》的起草[2]。这也就难怪周恩来对“人民”与“国民”的解释几乎照搬了毛泽东的原话：“人民是什么？在中国，在现阶段，是工人阶级，农民阶级，城市小资产阶级和民族资产阶级。这些阶级在工人阶级和共产党的领导之下，团结起来，组成自己的国家，选举自己的政府，向着帝国主义的走狗即地主阶级和官僚资产阶级以及代表这些阶级的国民党反动派及其帮凶们实行专政，实行独裁，压迫这些人，只许他们规规矩矩，不许他们乱说乱动。如要乱说乱动，立即取缔，予以制裁。对于人民内部，则实行民主制度，人民有言论集会结社等项的自由权。选举权，只给人民，不给反动派。这两方面，对人民内部的民主方面和对反动派的专政方面，互相结合起来，就是人民民主专政。”[3]1475
从上述两段有关“人民民主专政”的经典论述当中可以看到，《共同纲领》中的人民权利观实际上就是“人民民主专政”的前半部分——“人民民主”的一个组成部分，而这其中包含的理论和观念，与当下主流宪法理论有着很大的区别：
首先，权利的主体——“人民”，是一个基于一定阶级划分的抽象集体概念，而不是如“公民”这样的平等化和形式化的个体概念。《共同纲领》各种权利和自由的主体，“人民”也即“人民民主专政”之“人民”。这个“人民”首先是由一定的阶级构成的，是一个集体概念。其次，在“人民民主专政”的理论构架当中，“人民”的利益所代表的就是社会的整体利益，而且从某种程度来说也就是国家的利益，因为“随着中华人民共和国的成立，出现了国家和人民之间的新的关系，这种新关系，就是国家为人民、人民为国家、国家爱人民、人民爱国家、国家保护人民、人民保护国家、人民和国家凝成了一体”。[4]因此，这里的“人民”并不是一个具体的概念，不是指某一个具体的阶级，或阶级的集合，或某一群人，而是一个抽象的整体，其更接近于社会整体利益的抽象代表。至于公民或“国民”这类表征个人的法律概念，人民民主专政理论从根本上反对使用：“资产阶级总是隐瞒这种阶级地位，而用‘国民’的名词达到其一阶级专政的实际。这种隐瞒，对于革命的人民，毫无利益，应该为之清楚地指明。‘国民’这个名词是可用的，但是国民不包括反革命分子，不包括汉奸。”[5]637
其次，“专政”意味着享有权利的资格是可以被剥夺或限制的，而不是只有对权利的具体享有可以被剥夺或限制。关于这一点，《共同纲领》说的很清楚，对于不属于“人民”的那部分“国民”，就应当“不给他们享受人民的权利，却需要使他们遵守国民的义务”。这与毛泽东所说的“国民不包括反革命分子，不包括汉奸”看似矛盾，但实质内涵是一致的。因为不享有权利只承担义务的“国民”就是对“国民”资格的克减，从某种程度来说这和完全失去“国民”的资格也相差无几。说到底，无论是对享有权利的资格的剥夺，还是对“国民”资格的剥夺都只不过是一种对“敌人”的专政的具体手段[3]。“专政的第一个作用，就是压迫国家内部的反动阶级、反动派和反抗社会主义革命的剥削者，压迫那些对于社会主义建设的破坏者，就是为了解决国内敌我之间的矛盾。例如逮捕某些反革命分子并且将他们判罪，在一个时期内不给地主阶级分子和官僚资产阶级分子以选举权，不给他们发表言论的自由权利，都是属于专政的范围。”[6]3-4
再次，权利的享有和实现决定于国家权力的构造和社会物质条件的保障，而不是决定于对国家权力的限制和独立司法的保障。毛泽东在阐述“人民民主专政”时，就已经暗示了只有先建立“人民民主专政”的政权，才能在人民内部实行“人民民主”，人民才能真正享有“言论集会结社等项的自由权”。到1954年宪法制定时这一暗示得以更加明确，并发展为两个方面：首先，人民民主专政的政权和人民民主的制度是我国人民的权利和义务的出发点和实现这种权利的根本保证；其次，与资产阶级宣称的形式上的“平等和自由权利”不同，我国宪法更加注重权利和自由真正实现的社会经济条件，因此特别注重保障和实现这些权利的物质条件。[7]3-7概括起来就是，“人民民主专政的日益巩固和社会主义经济建设的不断发展，将保证我国人民能够充分地享受这些权利”。[4]
最后，人民民主的用意不在于消极地保护个人利益的不受侵犯，而是意味着享有权利的人民要积极地维护国家利益和进行社会改造。“公民的一切权利和义务，都是为了建设和保卫我们伟大的祖国，为了保证广大人民的幸福生活，为了实现社会主义建设和社会主义改造的伟大事业。”[7]6在毛泽东看来，“人民民主专政”不仅仅是一种消极的政治制度，它更是一种积极的工作方法，一种在人民内部，“用民主的方法，教育自己和改造自己，使自己脱离内外反动派的影响”，“向着社会主义社会和共产主义社会前进”的方法。[3]1475更具体地说，这种方法就是“批评与自我批评”，“这是一个很好的方法，是推动大家坚持真理、修正错误的很好的方法，是人民国家内全体革命人民进行自我教育和自我改造的唯一正确的方法”。[8]283
对于上个世纪50年代我国主流的基本权利理论，有学者认为其从“根本上否认了基本权利的‘天赋性’，只能在合法性范畴内解释基本权利，从性质上否定权利的应有状态与实有状态分类，把基本权利纳入整体阶级性的范畴之内，肯定国家政权对基本权利性质的决定性作用。这一点区别于西方国家基本权利发展过程，反映了不同的文化与政治哲学。”[9]
这个观点也基本可以适用于《共同纲领》当中以人民民主专政为理论基础的人民权利观。只是，当我们进一步深入分析这种宪法理论对具体基本权利产生的影响之后就会发现，“这一点区别”所反映出来的并不仅仅停留于抽象的“文化与政治哲学”，而是深入到了具体而细微的相关制度当中。
（二）作为“人民权利”的“新闻自由”
有了上述理论梳理和铺垫，就很好理解在《共同纲领》第49条所说的“新闻自由”是一项“人民权利”，而不是我们通常所理解的公民权利。那么作为人民权利的“新闻自由”又具有哪些独特的内涵呢？《共同纲领》中与新闻自由有关的主要有两条。其中第5条是一般性条款，主要是列举了“人民”享有思想、言论、出版、集会、结社、通讯等自由权。第49条则是关于新闻自由的特殊条款，该条规定：“保护报道真实新闻的自由。禁止利用新闻以进行诽谤，破坏国家人民的利益和煽动世界战争。发展人民广播事业。发展人民出版事业，并注重出版有益于人民的通俗书报。”
参与了《共同纲领》起草工作、时任中共中央政治局秘书和新华通讯社社长的胡乔木曾经在讲话中专门论述了《共同纲领》第49条的意义所在（以下简称“胡文”）。[10]48-49针对这篇讲话，第一届全国政治协商会议的新闻界代表刘尊棋[4]，在《人民日报》还发表了专门的评论文章（以下简称“刘文”）。结合这两篇文字，我们便能够比较完整地揭示人民权利观主导下“新闻自由”的特有内涵：[11]
1.以工人阶级为领导的人民公营事业
胡文认为资本主义国家的新闻自由是虚伪的、有害的，只有社会主义和人民民主国家才能为人民真正享有新闻自由提供政治和物质保障，而其保障的主要方式就是将所有私营和商业化的新闻事业改造为“以工人阶级为领导的人民公营事业”。刘文也认为《共同纲领》第49条的主要立法目的是为了反对国民党、资产阶级统治下的虚假的新闻自由，保障“报道真实新闻的自由”。在资本主义社会新闻工具掌握在少数独占资本家手中，从而导致“一切新闻事业就变成了他们追求利润、麻醉和欺骗人民、任意毁谤、‘自由’地煽动战争、散播法西斯思想的最恶毒的手段”。“在这样的制度之下，新闻工作者没有报道真实新闻的自由，读者和听众没有知道真实新闻的自由。这是罪恶和死亡的方向。”“真正人民的新闻自由首先出现在社会主义的苏联。在那里，报纸、无线电广播、和一切其他新闻的武器都是劳动人民自己的财产，动员和教育广大人民的工具，更由于千百万工农新闻工作者的参加而成为国家建设的可靠支柱。”尽管在新民主主义国家中“私营企业还或多或少的存在着，但主要的新闻事业则一律属于国营或公营。纯商业性的报纸在人民民主国家中已经完全绝迹�(点击此处阅读下一页)
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