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刘尚希 赵福军:政府与社会资本合作:公共服务体制机制改革的切入点

更新时间:2016-02-02 15:08:23
作者: 刘尚希   赵福军  

  

   当前,我国正在实施政府与社会资本合作模式,就是充分发挥市场、社会作用,参与提供公共服务。我国“十三五”时期财政紧运行常态化,财政投入难以满足不断增长的公共服务需求,必须吸纳市场、社会参与提供公共服务。同时,这也是破除公共领域独占性,推进公共治理改革的需要。PPP将是公共服务提供的常态化模式。

   PPP即Public—Private—Partnership的字母缩写,直译为“公私合作”,在我国语境下则使用“政府与社会资本合作”。政府、市场是资源配置的两种重要模式,政府与市场、社会合作是资源配置的第三种模式。我国“十三五”时期财政紧运行常态化,财政投入难以满足不断增长的公共服务需求。这也是公共治理改革的需要。实施PPP模式,使得公共服务供给更加有效率、更加灵活,动员资源更加广泛,推动资源配置模式更加扁平化,各参与主体更加平等化。以PPP作为动员、配置资源的第三种模式,推动公共服务投入、运营、监管体制机制改革。以“风险—利益”为新基准处理公共服务提供中的政府与市场、社会关系。

  

   运用PPP提供公共服务将是我国“十三五”时期常态

   当前,我国正在实施政府与社会资本合作模式,就是充分发挥市场、社会作用,参与提供公共服务。我国“十三五”时期财政紧运行常态化,财政投入难以满足不断增长的公共服务需求,必须吸纳市场、社会参与提供公共服务。同时,这也是破除公共领域独占性,推进公共治理改革的需要。PPP将是公共服务提供的常态化模式。

   (一)财政紧运行成为常态,需要加快改变政府主导公共服务供给局面

   当前,我国经济发展进入新常态,经济中高速增长将成为我国今后的常态。经济决定财政,经济中高速增长,财政收入高速增长将成为历史,中低速增长成为新常态。另一方面,从人口来看,我国已成为人口快速流动的动态社会,正在进入城镇化快速发展时期和人口老龄化加速的阶段,教育、医疗、养老、环境等公共服务的需求呈现刚性增长,财政支出增长随之呈现出越来越刚性化的特征。财政紧运行,将会是今后一个时期的常态,需要改变政府主导公共服务供给的这种传统格局。

   (二)仅靠政府投入难以满足不断增长的公共服务需求

   十八届五中全会通过的“十三五”时期国民经济和社会发展规划的建议,提出要增加公共服务供给,包括:增加公共服务供给,从解决人民最关心最直接最现实的利益问题入手,提高公共服务共建能力和共享水平。实施脱贫攻坚工程,建立健全农村留守儿童和妇女、老人关爱服务体系。提高教育质量,推动义务教育均衡发展,普及高中阶段教育。推进健康中国建设,建立覆盖城乡的基本医疗卫生制度和现代医院管理制度,实施食品安全战略,等等。这些都涉及诸多领域的公共服务供给。如果继续沿用传统的公共服务供给模式,显然已经力不从心。

  

   公共服务供给实施PPP模式:提高效率并推动改革

   运用PPP模式,鼓励市场、社会参与提供公共服务,不仅能降低财政负担、提高供给效率和改善供给质量,更重要的是能贯穿公共治理的理念,推动全社会走向共建、共治和共享。治理是基于共同体的多元共治,突破了“单边责任”和“单边义务”导致的困境,有助于提升社会参与度和满意度。

   (一)公共服务供给更加有效率

   以更低的成本提供公共服务。运用PPP模式,鼓励市场、社会主体参与提供公共服务。对于市场主体来说,参与公共服务提供的动力在于综合考虑收益、成本与风险,追求未来的利润。企业参与PPP项目时,会有追求降低公共服务成本的内在动力。

   从宏观来观察,还可以大大提高公共服务的时间效率,可以在更短的时间内提供更多的公共服务。

   以更高的质量提供公共服务。对于政府等公共部门来说,运用PPP模式提供公共服务的动力在于,可降低财政负担,实质上也是降低社会的负担。通过招投标方式选择公共服务供应的参与者,可促使公共服务质量提升。

   (二)动员资源更加广泛

   可以跨界、跨区域、跨领域动用资源,突破现行体制机制的限制和财政资金约束。政府作为提供公共服务的主体,动用资源容易受体制机制和行政边界的约束。而运用PPP模式提供公共服务,则能突破体制机制和行政边界约束,跨区域、跨领域、跨部门组织动员资源,拓展了可行配置空间,减少了因行政、区域分割带来的冲突和低效率。可动员人力、资本、技术、管理等各种资源广泛参与,充分发挥市场、社会的作用。

   (三)推动资源配置模式更加扁平化

   政府提供公共服务时,按照政府科层组织模式进行配置资源,资源配置模式呈现垂直化特征。行政组织垂直化管理和配置资源时,虽然能有效实现组织目标,但经历行政层级多、耗时较长。以PPP模式提供公共服务,动员市场、社会力量参与提供公共服务,可以SPV(特殊目的公司)为载体运营,降低资源配置垂直化高度,使得资源配置模式更加扁平化。

   (四)各参与主体更加平等化

   实施PPP模式提供公共服务,政府以平等身份参与进来,不是居高临下地命令指挥,而是平等协商,按照契约来界定各自的利益和风险、权利和义务。政府尽管以公共主体身份肩负着化解公共风险,维护公共利益的使命,但一旦以合作方身份出现,就要平等参与,不能以行政权力行事。政府、市场、社会各方,都应遵循平等协商的“自由契约”原则,无论全程参与公共服务,还是参与某一个环节,收益与风险的界定,都不能以强力来实现。

  

   以PPP模式推动公共服务体制机制改革

   提出国家治理现代化,推行PPP模式,看似两者不相干,实质上有内在联系。PPP是推动公共服务体制机制改革的一个切入点,也是治理改革的微观基础的构建过程。

   (一)以PPP作为动员、配置资源的第三种模式,推动公共服务投入、运营、监管体制机制改革

   1.PPP是动员、配置资源的第三种模式。

   市场配置模式和政府配置模式是已有的两种资源配置模式。公共产品与私人产品的划分成为政府与市场分工的基本依据。但现实的情况是,即使在公认的公共领域,也并非政府独占,社会主体也可以提供公共服务。按此认识,资源配置模式不仅有市场、政府两种模式,还包括政府与市场、社会合作的第三种模式。

   2.运用PPP模式提供公共服务,将推动政府职责向分配风险转变。

   政府在公共服务提供中的职能与动员、配置资源模式紧密相关。在政府主导提供公共服务模式中,政府既是公共服务的生产者、运营者,又是监管者、管理者。运用PPP模式提供公共服务,政府与市场、社会合作提供公共服务,政府投入减少甚至不需要投入,公共服务运营、生产可以交给市场,政府的角色则定位于制定政策、规划和监管公共服务质量,核心降低政府与市场、社会合作中的不确定性,重新分配风险。这将对公共服务的投入、运营、监管体制机制变革产生重大影响。

   (二)以“风险—利益”为基准来处理政府与市场、社会关系

   基于政府、市场、社会三者之间关系构建的“三分法”思维,推进多元主体之间的分工与合作。这种分工与合作,是风险共担、利益共享、社会共建,实现多元利益的相互包容。在分工合作条件下,实现“风险—利益”分担与共享,这恰恰是公共治理需要解决的核心问题。PPP模式的兴起,是公共治理变革走向“风险—利益”分担共享模式的结果。PPP模式的兴起,意味着政府与市场、社会的关系正发生着“清晰—混沌”的变革,基于公共产品与私人产品领域上的划分变得不再重要,跨领域的行为上的合作将成为新的趋势,基于“风险—利益”的界定将是处理政府与市场、社会关系的新准则。按照“风险—利益”这个新基准,需要重新认识公共服务提供中的政府与市场、社会分工合作。

   (三)深化政府与社会资本合作,关键是降低不确定性风险

   1.不确定性与风险是影响政府与市场、社会合作形成、维系的核心因素。

   政府与市场、社会合作面临各种各样的不确定性与风险,包括环境、市场、政策等方面的不确定性与风险。如果按照PPP项目实施的顺序,可以分为事前、事中、事后的不确定性与风险。不确定性和风险影响政府与市场、社会合作形成与延续。不确定性和风险影响对PPP项目所产生的收益、成本的预测。企业是否参与PPP项目,取决于PPP项目未来所产生的收益与投资的成本。如果存在较大的不确定性和风险,会直接影响政府与市场、社会合作的形成。事中、事后的不确定性与风险可能会导致PPP项目中止。有些PPP项目已落地,政府与市场、社会合作已经形成,但若发生了PPP项目合同中没有预计到的不确定性和风险,或者没有设置相关处置程序,经过协调难以解决的,使得合作参与方的激励相容条件丧失,或者参与人突然死亡、企业破产时,或者存在有限责任机制时,都会导致合作中止。

   2.加快法治化和制度化建设,降低PPP模式运行中的不确定性与风险。

   加快PPP法治化建设,约束、规范参与方的行为。对于与政府、市场主体、社会主体行为有关的不确定性与风险,应通过PPP法治化建设,对政府、市场主体、社会主体形成硬约束,促使各参与方自提高契约遵从度,使政府、市场主体、社会主体行为的不确定性降低到可以形成合作临界点。

   加快PPP立法研究和立法工作。今后,应系统梳理《政府采购法》、《招投标法》、《合同法》、《公司法》、《仲裁法》等法律与PPP相关的内容。与此同时,加快PPP立法研究和立法工作,通过法律规范约束政府、市场、社会的行为,增强各方的预期,推动PPP模式发展。

   PPP法治化与制度化,重点约束政府行为,增强市场、社会的确定性预期,保障参与者的权益。针对市场、社会与政府合作处于不对称性地位的现状,应重点约束政府行为,防范政府行为对市场、社会带来的不确定性,让企业、社会主体形成稳定的预期,推动PPP模式发展。与此同时,增强合同与法律执行力,形成可置信的承诺。

   重点维护市场、社会的权益,增强其参与PPP项目的动力。通过制度与法治建设,防范PPP项目的发起、采购、执行、退出等全生命周期中的各种不确定性与风险。由于市场主体、社会主体在PPP项目中涉及投资大且周期长,需要有保障措施,以增强合作动力,增强对未来预期的确定性。

   (四)加快营造深入推进PPP模式发展的政策和制度环境

   推进PPP模式涉及主体多、领域与环节多,需要系统营造好推进PPP模式发展的政策环境和制度环境。明确政府职能部门在推进PPP中的职责,形成推进PPP项目的合力。加快完善PPP项目的实施、运作和绩效评估机制。加快PPP相关的服务市场发展。比如:加快与PPP相关专业人才的培养、储备,建设一支能适应推进PPP模式发展需要的专业队伍。鼓励政府背景的PPP智库与民间PPP智库发展,为PPP模式发展提供必要的智力支持。加快PPP法律研究与立法工作,以PPP法律规范和促进PPP模式发展。

   进一步开放公共服务领域的市场准入及加快公共服务的价格改革,推进PPP模式发展。进一步加大电力、铁路、电信、公用事业等领域向非国有资本开放的力度,加快公共服务领域的开放步伐,增强社会资本进入PPP项目的积极性。加快深化公共服务价格,让社会资本形成稳定的收益预期,增强社会资本进入公共服务领域的动力。

  

   (作者单位:刘尚希,财政部财政科学研究所党委书记兼所长;赵福军,国务院发展研究中心对外经济研究部副研究员)

   来源:中国经济时报

  

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