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杨登峰:政府强制公开第三人信息程序之完善

更新时间:2016-01-28 15:11:42
作者: 杨登峰  

   摘要:行政机关违背第三人意愿,强制公开涉及其商业秘密和个人隐私的政府信息时,仅将公开决定送达第三人并说明理由是不够的。基于商业秘密与个人隐私对第三人的重要性、损害后果的严重性以及损害的不可修复性,可借鉴国外经验并结合我国法制现状,建立公开决定作出前听证、公开决定的作出与公开决定的执行相分离、第三人用尽全部救济手段后再执行等制度,给予第三人必要的程序保障。

   关键词:政府信息 第三人 商业秘密 个人隐私 程序保障

  

   政府信息的强制公开,是指行政机关基于维护公共利益的考虑,在权利人不同意的情形下,强制地公开涉及其商业秘密或个人隐私的政府信息的法律制度。我国《政府信息公开条例》(以下简称《条例》)第14条与第23条就政府信息强制公开及其程序作出了明确规定。其中,第14条规定:“行政机关不得公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息。但是,经权利人同意公开或者行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的涉及商业秘密、个人隐私的政府信息,可以予以公开。”第23条规定:“行政机关认为申请公开的政府信息涉及商业秘密、个人隐私,公开后可能损害第三人合法权益的,应当书面征求第三人的意见;第三人不同意公开的,不得公开。但是,行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的,应当予以公开,并将决定公开的政府信息内容和理由书面通知第三人。”从这些规定看,政府强制公开信息时,对于第三人提供的程序保障仅为告知和说明理由。但值得讨论的是,对于第三人的商业秘密或者个人隐私而言,仅提供这两种程序保障,是否适足?如有不足,将来制定政府信息公开法或修订《条例》时该作怎样的处理?在修法之前,行政机关可否在现行程序之外增加程序以及增加哪些程序?本文对这些问题逐一探讨。

   一、现行程序对第三人权益保障的不足

   立法遵循平等原则,本质上相似的事物应作相同的对待,本质上相异的事物应作区别对待。因此,在评价《条例》规定的政府强制公开程序的适足性时,可以将其与现行的其他类似立法加以比较。这里不妨以行政处罚法关于行政罚款程序的规定作为比较对象。

   我国《行政处罚法》第42条规定:“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前,应当告知当事人有要求举行听证的权利。”对这里的“较大数额罚款”,一些部门规章和诸多地方政府规章作出了具体规定。为了了解各地确定的“较大数额罚款”之基数,笔者在“中国人大网”之“中国法律法规检索系统”以“行政处罚听证程序”为关键词进行了检索,并随机选择了10个规章,就其相关条款所规定的应当予以听证的“较大数额罚款”基数作了统计。仅以这10个规章作为统计和考查的样本,虽有以偏概全之危险,但从检索到的众多相关规章来看,各地对“较大数额罚款”的规定差异不大,列举10个规章作为样本统计不会造成太大的误差。

   所统计的规章文号及相关条款包括财政部财法字[1998]18号第6条、司法部令[1998]第53号第20条、北京市政府令[1996]第14号第2条、辽宁省政府令[1997]第76号第3条、四川省政府令[1996]第86号第3条、广东省政府令[1999]第54号第5条、山东省政府令[1997]第80号第2条、湖南省政府令[2001]第136号第7条、南京市政府令[1998]第 155号第2条、石家庄市政府令[2000]第112号第2条等。总体来看,这些规章对个人所规定的“数额较大罚款”最低为500元,最高为2 000元,平均为1 300元;对法人和其他组织所规定的“数额较大罚款”最低为10 000元,最高为50 000元,平均为25 000元。[1]这就是说,对个人的罚款平均达到1 300元以上、对法人和其他组织的罚款平均达到25 000元以上,就应举行正式听证。

   针对这一统计结果,我们有必要追问,如果错误地公开涉及商业秘密或者个人隐私的政府信息,将给第三人造成怎样的损害?迄今为止,笔者还未收集到因强制公开第三人信息而引发的国家赔偿案件,无法直接统计强制公开致第三人损害的程度。因此,要了解错误地公开涉及商业秘密或者个人隐私的信息可能给第三人造成的损害,只能借助于私法上相关的侵权案件。为此,笔者在最高人民法院之“中国裁判文书网”上随机检索了近两年涉及商业秘密和个人隐私的民事损害赔偿案件各6起作为“抽检样品”来考查。

   这6起侵害商业秘密的案件分别是:“丁文刚、周先军、成都瑞途科技发展有限公司与成都伟图电子科技有限公司侵害商业秘密纠纷案”(成都市中级人民法院[2014]成知民终字第75号)、“恒生电子股份有限公司与王云敏、孙志彦等侵害商业秘密纠纷案”(杭州市中级人民法院[2014]浙杭知终字第215号)、“新发药业有限公司与亿帆鑫富药业股份有限公司、姜红海等侵害商业秘密纠纷案”(上海市高级人民法院[2012]沪高民三知终字第62号)、“天津山子数码科技有限公司等与天津天砚建筑设计咨询有限公司侵害商业秘密纠纷案”(天津市第一中级人民法院[2013]一中民五终字第55号)、“张庆华与北京瑞德华机电设备有限公司侵犯商业秘密纠纷案”(甘肃省高级人民法院[2014]甘民三终字第30号)和“大连热力环保设备有限公司与大连环境保护发展有限公司、徐东建侵害商业秘密纠纷”(大连市中级人民法院[2014]大民四终字第29号)。在这6起商业秘密侵权案件中,最高判赔900万元,最低判赔2.4万元,平均判赔175.5万元。

   这6起侵害个人隐私的案件分别是:“杨红彦、卢瑛等与张德胜、钟桂芳等隐私权纠纷案”(上海市第二中级人民法院[2014]沪二中民一民终字第335号)、“牛志杰与石家庄迪步鞋业商贸有限公司隐私权纠纷案”(石家庄市裕华区人民法院[2014]裕民一初字第79号)、“中贸圣佳国际拍卖有限公司与杨季康等侵权纠纷案”(北京市高级人民法院[2014]高民终字第1152号)、“李某与大荔某医院医疗服务合同纠纷案”(陕西省大荔县人民法院[2014]大民初字第964号)、“存丽丽与北京肛肠医院隐私权纠纷案”(北京市第二中级人民法院[2014]二中民终字第8046号)和“元某与山西大厨小厨饮食文化有限公司隐私权纠纷案”(山西省太原市迎泽区人民法院[2014]迎民初字第2064号)。在这6起个人隐私侵权案件中,3起仅判决停止侵害或赔礼道歉,3起还判决赔偿精神抚慰金;在3起判赔精神抚慰金的案件中,最高的判赔10万元,最低的判赔1 000元。6起案件平均判偿18 833元。

   面对上述情况,我们不禁要问:在行政相对人有违法嫌疑的情形下,对其处以1 300元(对个人)或者25 000元(对法人或其他组织)以上的行政罚款就应举行听证程序,给予其充分的程序保护,而在第三人无任何过错的情况下,仅为了公共利益,强制公开涉及其商业秘密或者个人隐私的政府信息,且可能造成175.5万元(侵害商业秘密)或者18 833元(侵害个人隐私)以上的损失,为何不给予其陈述意见以及申辩的机会呢?是因为商业秘密或个人隐私与行政罚款在权利属性上有本质差别吗?

   根据我国《反不正当竞争法》第10条的界定,商业秘密“是指不为公众所知悉、能为权利人带来经济利益、具有实用性并经权利人采取保密措施的技术信息和经营信息”。本质上,商业秘密也属于一种财产权。侵害商业秘密给第三人造成的财产损害与行政罚款给行政相对人造成的财产损失应无本质区别,差别对待没有理由。

   至于个人隐私,在政府信息公开法领域,主要涉及的是信息隐私,即个人对其肖像、声音、过去经历(尤其犯罪记录)、医疗记录、财务资料、一般人事资料、犯罪被害人资料、招致误导的情节以及对个人邮件、通话等个人信息享有的未经同意不被公开的权利。[2]一般认为,隐私权不属于财产权,而属于人格权。那么,对于人格权的程序保障是否应该低于财产权呢?答案应该仍然是否定的。

   侵犯人格权的法律责任形式,从《侵权责任法》(2010年)第15条的规定来看,除了停止侵权、赔礼道歉外,还往往以金钱给付(精神抚慰金)的形式实现。侵害隐私权的法律责任形式也不例外,前述6起隐私侵权赔偿案件可以说明这一点。这表明人格权与财产权在法律责任形式上仍然具有同质性。而且,在我国当下,大多数市民的物质生活条件已经有了保障和改善。对他们来说,独处空间、安宁生活、身心自由、个人声誉的价值已大大超过了区区千元的财产价值。换言之,对他们来说,包括隐私权在内的人格权的个人价值已大大超过了财产权的价值。在此情形下,对于人格权的程序保障只能是更好,而不能是更差。如果对个人给予1 300元以上的罚款就需要举行正式听证程序的话,则现行的强制公开涉及第三人个人隐私的政府信息的程序设计就显得有所不足。

   当然,商业秘密、个人隐私与其他财产权、人格权尚有一定的差别,即这两种权益一旦受到侵害,便不可修复或不可替代(或者更换)。我们赖以生存的住宅受到侵害,可以修缮,还可以重建;我们的身体受到侵害,通常可以通过治疗得以康复,不得已时还可以做器官移植。商业秘密与个人隐私则不然。商业秘密与个人隐私一旦公开,就如同拍摄的胶卷被曝光一样,商业秘密就不再成为秘密,个人隐私也很难再成为隐私,其原有价值便不复存在。而且,不论采取何种措施,都不可能使公开的信息回归至秘密或者隐私的状态,给权利人造成的损害或伤害是不可挽回的。由此可见,商业秘密与个人隐私尽管具有不同于其他财产权或人格权的特殊性,但这种特殊性只能表明,在强制公开涉及第三人商业秘密和个人隐私的信息之前,应当为第三人提供更加周密的程序保障,而不是相反。

   可能有人会认为,《条例》第23条已经规定,行政机关认为申请公开的政府信息涉及商业秘密或个人隐私,公开后可能损害第三人合法权益的,应当先书面征求第三人的意见,这就等于已经听取了第三人的意见,强制公开时再听证或再提供其他程序保障是多此一举。笔者以为,这种看法并不成立。因为事先征求意见时,第三人所面对的仅是要不要放弃权利的问题,他们仅需要回答同意或不同意,其权利就可以得到保护,没必要也不会作更多的材料与意见的交换或表达。但在强制公开过程中,第三人所面对的是所谓的公共利益是否存在,以及该公共利益与其个人权益相比孰轻孰重的问题。利益各方必须摆事实、讲道理,充分发表意见,才有可能使问题水落石出,而不是简单地以同意或者不同意就可以说清道明的。因此,将强制公开之前的征询程序等同于强制公开过程中的听证程序并不正确。

   综上可见,《条例》规定的强制公开程序对第三人权利的保护明显不足。而且,尽管上文是从听证程序应用的比较中提出问题的,但这并不意味着对第三人权利的程序保障只须在现行的告知与说明理由的基础上加上听证程序就可以了。对于采用怎样的程序才可以为第三人提供适足的保障,是下文要讨论的问题。

   二、政府强制公开第三人信息的程序性要求

   (一)政府强制公开第三人信息需考虑的因素

   设计强制公开涉及第三人商业秘密和个人隐私的政府信息的程序,需考虑以下几点:

1.第三人之商业秘密或隐私权高于申请人之知情权。如不牵涉公共利益,单就申请人的知情权与第三人的商业秘密或隐私权而言,各国立法总体上坚持第三人的商业秘密或隐私权高于申请人的知情权的原则,即申请公开的信息涉及商业秘密或个人隐私的,原则上不能公开。比如,加拿大《政府信息公开法》(1985年)第20条规定,包含商业秘密或个人秘密的政府信息不得公开,但若征得第三人同意,或当该等信息关系公共健康、公共安全、环境保护或其他更为重要的公共利益时,可以公开。又如,日本《行政机关拥有信息公开法》(1999年)第5条和第7条规定,(点击此处阅读下一页)

本文责编:陈冬冬
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文章来源:《法学》2015年第10期
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