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葛洪义:顶层设计与摸着石头过河:当前中国的司法改革

更新时间:2016-01-19 10:54:04
作者: 葛洪义  
司法的权威性不仅在于必须尊重所有的司法决定,而且在于任何人启动、行使司法权,都需要满足必要的严格条件。争议需要动用国家司法资源加以解决的情况,应该是例外,而不是常态。方便群众诉讼,开门办法院,如同有困难找党委和政府一样,是一个不负责任的提法。为当事人提供办理起诉事项的便利手续与方便群众诉讼、引导群众诉讼是不同的问题。正确的做法是,引导群众自己依法解决问题,包括聘请律师自行化解矛盾。必要时,可以通过有关社会性组织,诸如行业协会,加以裁决。只有复杂、争议不下的案件,才需要动用国家司法权力,即司法应该是最后一道防线,而不是第一道防线。

   进入司法程序的争议性案件,需要依法解决。这是摸着石头过河与顶层设计的连接点。争议性案件能否得到解决,取决于判断标准的唯一性。没有进入司法程序的案件,只要不违反法律禁止性规定,当事人可以自行解决。基本属于个人自治范围。一旦进入司法程序,则必须依法解决。国家司法资源是用于维护法律权威的。并不是一般地用于维护社会秩序。维护社会秩序,是国家、社会、个人的共同责任,必须划清楚国家与社会之间的关系。社会事项的处理首先是社会自治范围内的事务,依照法律也好,依照道德、习惯也好,都可以。但是,国家存在的唯一理由就是解决社会解决不了的问题,而不是代替社会解决问题。所以,司法机关只能依法处理案件,而不能按照道德、习俗、政策化解矛盾。长期以来,司法机关广泛适用调解处理案件,其实是公权力对私权利领域的侵入。况且,道德、习俗习惯、乡规民约、政策等,存在多重体系,即使不与法律比较,它们相互之间有时也并不一致。尊重妇女与保护妇女的道德要求,在一定条件下就是抵触的。遑论不同国家、地区、民族、党派、宗教信仰、性别、年龄、肤色人群之间绝然不同的行为习惯。除了法律,国家司法机关断然不应该成为其中某种行为规范的强制执行力量。离开了法律,争议性案件不但不能根本解决,而且还会导致更多的争议产生。

   尽管司法必须遵循依法裁判的规律,但即使排除法律之外的干扰因素,例如四中全会要求杜绝的非法干预现象,法律本身的不确定性也会给司法工作带来困扰。以至于司法人员需要审慎地处理纠纷。司法的审慎性与它的结论的非唯一性是一致的。这也构成了司法文明的一个重要标准。法律工作者与科学家完全不同,科学家可以宣布真理在手,但没有一个严肃的法律工作者会这么冒失地说话。所有的司法结论,都仅仅是在比较中显得似乎更合适或者更正确。所以,我们可以说需要文明司法,但不会提出文明科研的要求。更宽泛地看,所有涉及社会领域的问题,都可能存在两种以上的解决办法,选择解决方案比认知解决方案更考验司法能力和司法水平。司法权就是选择权,就是法律赋予法官在不同的解决办法之中进行选择的权力,检察官、律师所要做的,只是陈述自己选择的恰当性并提供相关证据,说服法官。最终还是法官说了算。如美国联邦最高法院法官所表达的,我说的对,不是因为我正确,而是因为我有权力说。⑤

   司法工作的这一规律,决定了司法决策的多样性,决定了独立司法的必要性,也决定了司法改革的重心在基层,在一线法官和其他法律职业者。

   重心在下的改革,呈现的一定是多样性。必然性是通过偶然性为自己开辟道路的。正是在不同地区多样化的地方司法改革探索过程中,逐渐形成国家层面司法改革基本思路。同一个案件,不同的法官有不同的处理方式。任何国家都不可能要求法官们得出同一个结论。相反,都需要支持法官们独立作出各自认为适当的判断。同一类案件,不同的判断,形成了此类案件判决规律。我国司法改革的目的是保证司法机关依法独立公正行使职权,也就必然需要落实到围绕法官设计司法改革方案,建立四中全会所要求的所谓以审判为中心的司法制度。不同地方的司法改革方案,若能做到眼睛向下,以法官为中心,以审判为中心,所形成的一定是形式多样的司法改革方案。毕竟,各个地区司法人力资源、财力物力、制度环境、开放程度等存在各种各样的差异,基于本地实际情况所制定的司法改革方案,必定存在诸多不同。这些不同的改革方案,不能简单地说,哪个对哪个不对、哪个好哪个不好,只要是充分体现出将中央改革精神与本地实际相结合,就是适当的、好的。在基本政治体制不变的情况下,即使中央支持改革,司法机关的单兵突进,也会遇到各种难以想象的困难,因此,摸着石头过河,也是一种体制内探索改革的稳妥方式。

   由此可以得出一个结论,在司法改革的过程中,摸着石头过河,充分发挥各级司法机关在司法改革中的积极性、主动性,鼓励依法依规积极探索,是司法改革成功的基本前提。以为司法改革仅仅依靠顶层设计或者用顶层设计取代摸着石头过河,既不符合三中全会所要求的顶层设计与摸着石头过河相结合的基本精神,也不符合人类社会公认的司法规律。

   三、司法改革需要引入竞争性因素

   面向基层、眼睛向下的司法改革,需要鼓励摸着石头过河。摸着石头过河,就是通过竞争考核,鼓励积极探索。因此,引入竞争性因素,才能充分发挥不同法官、检察官的正确办案的积极性,也才能有效调动起不同地方真心实意地参与司法改革的积极性。所谓真心实意地参与司法改革,是指以切实保证司法机关依法独立公正行使职权为目的的司法改革。

   如果说,司法改革的过程中,必须鼓励各级地方司法机关乃至党政机关积极探索各地司法改革的路径以及中央司法改革要求的实现形式,那么,各地参与司法改革的动力就来自其必须面对的问题,即各地党政司法机关何以愿意、乐于、敢于积极参与改革?而不是以贯彻落实中央决定的方式,以完成任务的心态,应付差事?

   毋庸讳言,目前存在应付式的司法改革方案,存在眼睛向上、做给中央看的司法改革方案,这并不奇怪。所有自下而上的司法改革,都是本地在压力之下而采取的积极应对措施。如果中央没有自上而下全力以赴地推动司法改革,不少地方即使出于免除自身维稳责任的心理,也会尝试推动改革。这也就是这么多年各地陆续出台一些司法改革措施的原因。但是,当中央有关司法改革的决定形成并下达后,各地或许会有一种如释重负的感觉。他们中有人会以为在司法改革的问题上不需要自己去承担风险了,在过去,本地独立做出改革决定,也就必须独立承担改革的风险;现在中央表态了,而且制定了具体规划,自己按照中央的要求,照猫画虎,搞一个方案即可,是否有效与自己无关,也不需要自己承担后果。担任过领导的人都有一个经验,上级管得多的地方,下级更轻松;上级越放手,下级越努力。上级负责了,下级就不负责。逃避责任,特定情况下,也是一种正常的心理状态。况且,有许多地方原本并没有做好改革的思想准备工作,现在,中央要求改革了,为了赢得上级的欢心,这些地方也开始摆出改革的姿态。地方司法机关自己要求进行的改革,通常会瞻前顾后,照顾好上下左右的关系,积极稳妥推进。而中央发动的改革,许多地方则是被动实施。改革多年,干部队伍都在着力解决“要我干”向“我要干”的转变,当前司法改革,也面临这个问题。处理不好,就会引起新的问题。

   事实上,2013年十八届三中全会《决定》发布之后,按照中央全面深化改革领导小组第三次会议审议通过的《关于司法体制改革试点若干问题的框架意见》,中央政法委组织了6个省市进行司法改革的试点工作。中央和上海的司法改革方案要点,通过各种形式,率先在多种媒体上陆续披露。令人遗憾的是,这些方案并未能够像所期待的那样,在司法界引起积极关注和热烈支持。恰恰相反,法官检察官对此评价普遍不高,网络上不时传出法官检察官辞职的消息,似乎是这些方案受到了冷遇。现在微信群里活跃着的一个“守望的距离”群聊组,全部由北京市离职法官构成。⑥前法官张伟辞职时一句“我没有另一个青春洋溢的十年用来试水”⑦在网络上疯传。这是一个令人关注的问题:此前,许多法官检察官尽管对现状不满,但依然一直坚守在岗位上,然而,千呼万唤始出来的司法改革方案,却使他们终于下决心告别了自己曾经历经艰难获得的岗位。

   从表面上看,似乎是这些改革方案没有满足法官检察官们的心理预期,例如待遇提高幅度不够大,工作压力加大,特别是员额制导致年轻法官对自己未来的担忧,等等,以至于法官检察官用脚投票。实际上,这并不是问题的关键。在国外,法官虽然高薪,但依然没有律师和大企业法律顾问收入高。律师的责任压力或许更大。根本问题在于,司法改革的方案需要解决的问题是什么?这些问题的提出,是从基层司法官员出发,还是从简单地贯彻中央要求出发?是否以人为本?如果从实际出发,从一线工作的法官检察官出发,考虑和设计改革方案,集中解决当前妨碍司法公正的问题与矛盾,去除留存在法官检察官心里的心病,情况肯定不同。用法官的话说,他们是看不到希望。季卫东教授曾经提出一个重要问题:“法院内外的利益冲突却很可能把技术层面的问题转化成意识形态层面的问题”。[2]23顶层设计尽管或者消除可能有助于避免不必要的意识形态争议,但是技术层面的问题依然困扰着基层,必须依靠基层的力量化解。不依靠基层司法人员,问题不可能得到解决。目前各地的试点方案,显然没有充分估计到法官检察官们、特别是青年法官检察官们基于自身工作处境的可能的反应。

   唯一的解释是,方案的制定者或许认为,来自法官检察官的意见并不十分重要。毕竟,本轮的司法改革,是中央统一部署,先行制定全国司法改革总体方案,而后中央政法委根据中央的要求,推动各地政法委加以落实。因此,在落实过程中,必然重点考虑如何实现中央意图,中央也必然要求各地要在自己所框定的范围内结合本地实际进行改革。在这种情况下,是否结合本地实际,就会成为次项选择。只有在没有风险或者风险不大的情况下,地方性因素才可能被考虑。加之,省级政法委系统并不是一线办案单位,对一线法官检察官的感受并不直接了解。尽管他们肯定会征求本地法院检察院系统的意见,但能否采纳,应该是两可之间的事情。从逻辑角度看,各地政法委最应该关心的是中央政法委对自己所制定方案的评价,稳妥并避免冒进才是正确选择。实际上法院检察院也会做出类似选择。如此一来,法官检察官的需求很容易被忽视。

   假设基层司法机关为应对自己工作中的困难而制定司法改革的方案,那么,他们首先必须考虑的就是所提出的方案能否解决他们的问题,而且是如何以最小的代价最大限度解决问题。例如,经济发达地区普遍面临案件量偏大而法官人手不足的难题,解决办法无非两种:一是增加法官数量;一是挖掘法官潜力。增加法官数量需要解决编制问题,这在中国当下,对基层司法机关而言,是一个很大的几乎无法根本解决的难题。另外,法官数量扩大,很难保证法官质量,又可能降低审判质量。所以,法院通常会把竞争性因素引入审判工作,通过岗位竞争,挖掘法官潜力,提高办案效率。合议庭改革、主审法官制等,都是这个思路下的产物。而且,这个思路也容易说服本地党政领导和财政部门,对后者来说,适当增加一些投入,解决部分司法人员待遇,比增加编制,要容易许多。其它司法改革所面临的问题,责任制、去地方化、去行政化等也是如此,必须考虑可行性,在可行的基础上,引入竞争机制解决问题。所设计的解决方案一定会设法激励有办案能力的法官承担更多的办案权力和责任,而不是相反。

假如各地党委主持制定司法改革方案。假定各地必须切实落实中央关于禁止党政机关以及党政领导非法干预司法工作的禁令,各地党委自然会结合本地实际情况,拿出切实可行的解决方案。例如,由于司法机关有条件通过所掌握的司法资源与实力部门领导搞交易,以牺牲司法公平为代价,解决法院工作中的实际困难,那么,当地党委就可以有针对性地提高司法保障水平,去除法院的担心。毕竟,地方国家司法机关所需资源主要来自本地。即使人财物省级统筹,地方的态度也是相当关键的。有效的解决办法,只能是把地方司法机关的工作成效与地方党委挂钩,形成竞争。事实上,在不同地方之间,在贯彻中央决定方面,(点击此处阅读下一页)

本文责编:陈冬冬
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文章来源:《法制与社会发展》(长春)2015年2期
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