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姜峰:法院“案多人少”与国家治道变革

——转型时期中国的政治与司法忧思

更新时间:2016-01-19 10:51:46
作者: 姜峰  

   【内容提要】 “案多人少”通常被归为四个原因:1.公民权利意识的增强;2.司法便民措施的采用;3.若干新法的颁行;4.法官数量过少。它们虽不同程度存在,但根本上是公共政治审议机制萎缩、公民缺少诉求表达方式、矛盾纠纷拥堵至司法领域的不同表现。以增加人财物供给和优化内部管理体制为路径的司法改革设计是有局限的。诉讼救济与政治机制不能相互替代,否则会导致二者功能紊乱,造成司法过程与政治过程的双重失灵。缓解法院负担和实现社会管理创新,必须从国家治道变革的宏观视角下予以重新观察,应当通过疏通政治过程,从根本上减少司法负荷。

   【关 键 词】案多人少/司法改革/政治过程/司法过程

  

  

   “案多人少”已然成为中国法院面临的一个严重困境,而现有的对策性研究主要集中于两个方面:一是扩大“替代性纠纷解决机制(ADR)”的使用以分流案件;二是增加法院人财物供给以提高案件处理能力。这些举措显示了社会对司法改革的高度关切,但总体上是回应性的,即在接受案件增长现实的前提下探究如何缓解“案多”与“人少”的矛盾,这两个方面也集中于司法系统内部的改革。从效果上来看,它们的局限性已有所显现,替代性纠纷解决机制在热议多年后反而呈现萎缩的趋势,而法院人财物的供给又面临由自身膨胀导致的负面后果,诸如加剧管理上的官僚化、难以大幅提高法官待遇、法官尊荣感不高,等等[1]。基于此,有必要对“案多人少”作出新的理解,并探究不同的应对思路。本文拟通过反思“案多人少”之现有解释方式的不足,揭示我国法院所处的特殊而堪忧的外部环境,指出缓解法院负担应置于维护司法过程专业性和自主性、改善外部政治过程、推进国家治道变革的视角下考虑。

   “案多人少”通常被归结为四个原因:1.公民权利意识的增强,使纠纷更多地以诉讼方式解决;2.司法便民措施广泛采用,降低了诉讼成本;3.若干新法的颁行,使原有一些纠纷更具可诉性;4.与案件量迅速增加相对照,法院显得人手不足。上述归因总体上将“案多人少”视为我国经济、社会变迁和法治发展的一个自然后果,人们对之虽不乏忧虑,亦明显有坦然接受的心理。①本文认为,尽管这些原因不同程度上存在,但根本上是由于公共治理的路径缺陷——政治过程的堵塞——造成的,亦即由于公众无法通过司法之外的政治机制表达诉求,导致公共权力膨胀,政治审议过程萎缩、社会自治空间窄化,限制了纠纷预防与处理机制的多样化。法院功能的正常发挥,应立基于司法过程与政治过程的功能区分:前者以专业与独立品质专注于处置法律性争议,后者借助民意监控和公共审议防范纠纷于未然,化解矛盾于萌芽。怠于疏通政治过程,放纵对诉讼的“路径依赖”,将严重损害司法赖以安身立命的独立与专业品质,不但难以弥补因政治堵塞造成的功能缺陷,还会最终削弱司法自身的正常功能。

   文章分为六个部分。第一部分通过讨论“案多人少”的真伪之争,界定本文的论述范围并阐明基本立场。第二部分反思“权利意识”对法院诉案增加的影响。高涨的公民权利意识固然是法治观念传播的一个积极表现,更是政治表达渠道不畅、迫使诉讼成为最后宣泄方式的结果。第三部分讨论便民诉讼措施无视司法规律而大行其道背后的政治原因。作为社会综合治理政策的一部分,“司法便民”本质上是为弥补非诉讼的、政治性纠纷解决渠道的不足而被采纳的。第四部分择要分析《劳动合同法》《物权法》《道路交通安全法》等新法的颁行与法院案件负担增加间的关系。这些新法反映的是公共权力民意监控机制的缺位,它们很大程度上被用来应对本应由政治渠道解决的问题。第五部分探究“人少”背后的结构性问题。实际情况是,国际比较显示,我国法官数量和人均处理案件量状况并不糟糕,“人少”的根源是政治性的:法院沉重的非司法负担、内部分工的结构性失衡,等等。第六部分基于司法过程和政治过程的二分框架,说明两者交叉引发的功能紊乱及其危险。

   一、“案多人少”:真与伪

   本文的讨论立基于“案多人少”这一问题。不过,由于对此问题的真伪尚存不同看法,②故有必要先期作一个讨论,目的既在于说明此一问题之真切存在,也借此厘定本文的论述范围和基本立场。

   全国法院受理的案件量在改革开放以来特别是近些年来出现了大幅增长,法官办案压力持续增大。我国法院受理案件数量已连续增长30余年,由1978年的61万件增加到目前的1200多万件,增长约20倍。这种急剧增长有时被人们形象地称为“诉讼爆炸”。与此同时,虽然法官人数从1978年的6万余人增加到目前的21万余人,是1978年的3倍多,但与案件增长幅度相比明显不成比例[1]。

   不过,从国际比较数据看来,中国法官的数量似乎并未到捉襟见肘的地步。2012年部分国家每10万人拥有法官的数量为:美国10.59个,英国6.77个,德国24.46个,法国9.5个,日本2.73个。我国是14.4个,位列法官数量较多国家之列。③从人均处理案件的情况来看,我国法官的负担至少从统计学上来看也不算重,一份十几年前的数据表明,美国纽约州1 200名法官人均结案近3 000件;日本各级裁判所有法官2 900人,人均结案1 500件;德国慕尼黑初级法院的117名民事和刑事法官,平均每人处理案件716件。④韩国2008年共有法官2 352人,平均每名法官年处理720件案件,而据2008年我国最高人民法院工作报告,全国法官19万人中直接承担案件审理工作的为11.9万人,当年案件约900万件,平均每名法官处理75件,仅为韩国的约十分之一。⑤

   对“案多”问题的怀疑弱于“人少”问题,没有人否认我国法院在过去一些年间案件持续增长这一事实,尽管如此,“案多”中的一些问题仍有必要予以澄清,因为这些问题即使在那些明确承认“案多人少”的研究中也是存在的。人均结案数的国际比较,应当将国外对诉案的统计口径较宽这一因素考虑进去。例如,美国法院的“案件”(cases)包括一些我国法院未计入的案件,例如交通违章、停车罚单等违警行为,在我国这类行为通常作为行政处罚问题来对待。

   另外,从全国范围来看,尽管法院处理的案件总量呈快速增长趋势,但也存在较为明显的区域性差异和案件的结构性差异。从地域特征来看,“案多”主要表现于东部经济发达省份和城市区域,而在中西部和农村地区,案件的增长相对不明显。例如,江苏法院有8000多名法官,每年审理的案件都在90万件以上,一线法官人均年结案数约为140件。河南省有1.3万名法官,每年审理50万案件,人均办案数只有约40件,为江苏法院人均办案数的零头。⑥与此同时,“案多”也存在纠纷类型分布上的差异,增加的案件主要集中于传统民商事特别是婚姻家庭纠纷、经济和金融纠纷、交通肇事案件以及劳动争议,而行政诉讼案件即使在东部地区增长也不明显。我们在山东莱西法院和即墨法院的调研发现,行政诉讼案件在某些年份还有所下降,行政庭法官存在“吃不饱”的情况,有时还被抽调去别的庭协助办案。

   如何看待上述情况?首先,就“人少”反映的法官数量不足问题而言,尽管从基于每10万人拥有法官的数量的国际比较数据来看,中国法官并不少,但这不能否认“案多人少”所代表的法院负荷沉重这一命题。有三个事实支持这一判断(后文亦有详细论述):1.我国法官办案都是“单打独斗”,而前述作为比较对象的美、英、德、日、韩等国,皆有数倍于法官的人员直接协助处理案件;2.在我国法院,许多人虽身为“法官”却并不参与案件审理,这就使得人均办案量这一指标的可比性大打折扣;3.中国法院不但受案件增加之累,而且面临沉重的“功能负担”,例如“维稳”等非司法功能的嵌入,既大量占用法官工作精力,也使得许多个案处理难度加大,因房屋拆迁、土地征收、社会保障等引起的纠纷和集团诉讼案件大量存在,处理中稍有不慎就可能激化矛盾。

   其次,地域性差异是观察问题变化趋势中的一个必然特征,“案多”问题在过去数十年日益明显,也是从经济发达地区开始的,而随着中国经济的发展、城市化进程的加快和社会的逐渐“陌生化”,这一问题势必扩展至更为广泛的地区,而且从整体来看,正如前文数据显示的,中国法院总体上面临巨大的案件负担这一事实是有目共睹的。

   第三,“案多”的确存在纠纷类型上的结构性特征,但这也不能否认问题的存在。这里仅回应前述行政诉讼的例子,虽然在一些地区,与传统民商事案件、经济案件、劳动争议案件、交通肇事案件增长的同时存在行政案件没有相应的增长甚至有减少的情况,但这与其他领域的案件增长有着相同的原因。行政案件增长不明显主要是因为:一、行政纠纷大量存在,但许多诉至法院的案件被以不正常方式撤诉了。“案件”少并不代表“纠纷”少,由于政府权力的普遍强势和民意监控的缺位,大量纠纷由于撤诉多而没有转化为诉讼[2]。二、许多行政案件被拒绝受理,根本没有进入司法过程。这不是由行政诉讼的法定受案范围小造成的,而是因为政府部门的非法干预。在许多地方,涉及土地征收、房屋拆迁、计划生育等“敏感问题”的行政纠纷,实践中立案审批手续十分严苛,或者根本不予立案。上述分析显示了政治过程的缺陷,其在行政诉讼领域表现为案件减少,但在其他领域恰恰表现为案件增加。

   存疑者还忽略了一个重要问题:“案多人少”以及中国法院的沉重负荷不只是由案件增加同法官人手之间的矛盾造成的。中国法院实际上面临两类沉重负担:一是前面述及的由于诉讼骤增而带来的“案件增加型负担”;二是由于法院担负其他非司法职能而形成的“功能增加型负担”。与奉行“司法独立”原则的西方国家不同,中国法院已然成为一体化社会管理体系的一部分,不但承担大量的日常案件审判,而且被赋予了诸多非司法功能,如为经济发展“保驾护航”、保障民生、反腐倡廉以及维护社会稳定,它们本质上属于行政目标,其中维稳是最为耗费法院精力的一项。“功能增加型负担”是过去十几年中国法院面临的一个新问题,它不一定直接表现为案件量增加,而主要表现为非司法目标的嵌入使得个案处理难度的加大,以及对司法自身专业与独立属性不同程度的扭曲,“案多人少”之所以广受关注,实际上是内在地包含这个因素的,只是质疑的声音仅仅注意到了案件负担这个方面。

   上述分析说明两个问题:第一,“案多人少”及其反映的法院负担沉重,是一个难以否认的事实,这一判断是下面讨论的基础;第二,“案多人少”矛盾不只反映了案件量同法官人手之间的关系,由于“功能增加型负担”的存在,问题可能甚至比人们想象的还要严重,这更使得我们有必要站在一个反思性的视角看待这一问题的通常解释和应对方式。

   以下四个部分,分别对造成“案多”的三个通常归因以及“人少”背后的政治根源作一反思性讨论。

   二、“权利意识”的增强?

   “天赋人权”、“为权利而斗争”、“认真对待权利”等观念的广泛传播,堪称我国改革三十多年来蔚为壮观的景象,流行的观点是,“法治”凸显了规则的重要性,对实现社会治理目标具有重要的工具价值,在这一过程当中,公民权利意识的增长是自然的和建设性的。但是,认为权利意识的增强导致了诉讼增加并乐观其成,却是对“权利”理论的误解。事实上,是政治的缺失使我们背离了权利观念的应有之义,不恰当地放大了诉讼在权利保障中的含义。

权利意识不等于诉讼。肇始于西方的权利观念,并不是一个独立于政治过程的法律概念,它立基于以周期性选举和日常性表达自由为核心的公共审议机制,目的是以公民参与来构建健康的政治过程,那些激励权利意识增长的流行口号,无论是“天赋人权”、“为权利而斗争”还是“认真对待权利”,都蕴含着明显的公共关切。正像英国学者理查德•贝勒梅(Richard Bellamy)所说的,(点击此处阅读下一页)

本文责编:陈冬冬
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文章来源:《政法论坛》(京)2015年2期
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