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于长革:新一轮财税改革的重头戏:建立新型央地财政关系

更新时间:2016-01-18 11:11:44
作者: 于长革  

   党的十八届三中全会明确提出,适度加强中央事权和支出责任,在保持现有中央和地方财力格局总体稳定的前提下,进一步理顺中央和地方收入划分,建立事权和支出责任相适应的制度,充分调动中央和地方两个积极性。

   从目前来看,我国现行政府间财政分配关系很不完善,与上述要求明显不相适应:一是政府职能和支出范围界定不够明确。政府和市场、政府与社会在资源配置中的地位、作用不清,政府职能存在缺位、越位、错位情况。哪些职责和支出应该由政府负责,哪些职责和支出应该由社会承担,缺乏清晰的界定和规范的制度规定,存在很大的随意性。一些应该由政府负责的义务教育、基础科研、公共卫生、基本医疗、社会保障、文化事业等经费,还远远没有到位,有的事项,如“希望小学”,却将职能和支出责任推给了市场,淡化了社会事业的公益性;而有些应该由企业或民间投资的企业技术改造、扩大再生产等,却由政府直接投资,使财政承担了沉重的支出责任,致使政府的支出范围越来越大,支出责任越来越重。二是中央与地方政府之间职责划分不细。1993年国务院《关于实行分税制财政管理体制的决定》,对划分中央与地方职责和权限做了框架性规定,但未及细化,加之在政府与市场、社会关系上处理有所不当,在实际执行中难以具体落实。这种状况导致中央与地方之间责任不够清晰,既不利于政府统筹履行职能,也难以考核政府责任的落实情况。三是地方税体系建设严重滞后,地方政府缺乏稳定的收入来源。从目前来看,五级政府间的收入划分以增值税、所得税等大税种的共享收入为主。地方税收入中,大宗税种仅有营业税,而由于营业税有明显重复计征之弊,不利于产业分工细化,“营改增”全面推开后,作为地方税主力的营业税大头归中央,致使本已偏弱的地方财力“雪上加霜”,从根本上、制度上解决地方税问题迫在眉睫。

   按照十八届三中全会的总体要求,建立健全新型央地财政关系的任务很重,难度很大,是一块难啃的“硬骨头”,必须下大力气重点攻坚予以突破。在新形势下,调整和完善中央与地方政府之间的事权和财权,建立健全新型央地财政关系的总体原则是:中央适度上收事权,减少职责共担,尽可能减少共享税;赋予地方政府相应的财权,以满足其承担事权的需要。

   一、建立新型央地财政关系首先要正确处理政府与市场的关系

   政府与市场之间关系的正确处理决定政府职能的合理化,政府职能决定政府事权和支出责任。因此,建立新型央地财政关系,首先要正确处理政府与市场的关系。一是划清政府与市场的边界,充分发挥市场在资源配置中的决定性作用,更好地发挥政府作用。应遵循“市场优先”的原则,凡市场能做好的就交由市场去做;凡市场能做但做不到位的,由政府发挥辅助作用;凡市场做不到的,由政府牵头承担或组织相关资源配置。政府可以去引导,可以有多种方法,包活提供产品或者服务等等。二是规范政府职能,以下放行政审批权限为突破口,加快政府职能转变,将政府工作重点放在宏观规划、法规制定、事中和事后监管等方面,减少事前审批和对经济的直接干预。详细制定并公开部门职权范围清单,保留政府在职责范围内的有限自由裁量权,同时严格限制范围以外的政府行为。建立良好的政社和政企互动关系,使政府、社会组织在遇到职责外业务或者一时界定不清的问题时,能够及时传递信息、合作解决,并在事后做出清晰划分,防止出现政府和社会组织“踢皮球”。三是强化市场体系建设,加快形成统一开放、竞争有序的市场体系,着力清除市场壁垒,提高资源配置效率。

   二、全面调整央地事权划分范围

   中央与地方政府之间的事权划分改革,重点在于中央政府应在认真履行好自身明确事权的基础上,适度上收一部分事权。

   (一)中央要认真履行好自身职责

   根据公共产品层次性和受益性原则,国家主权性和安全性公共产品的提供,包括外交、国防、海关、空间开发和海域海洋使用管理等,属于中央政府事权范围,应完全由中央政府负责。中央政府本级独立承担的职责力争做到自己完成,少用共同承担的方式,按照区域或者行政级次建立自己的垂直派出机构,负责直接支出和委托支出的监督。

   (二)将基本公共服务兜底类事权上收至中央

   根据前述政府间事权划分的原则,首先应该上收中央的事权是基本公共服务下限兜底类事权。其中:基本公共服务下限兜底类事权重点包括基础教育(九年义务教育)、基本医疗、基本养老、基本住房、基本公共卫生、城乡居民最低生活保障(以下简称“六类基本公共服务”)。究其原因,主要在于:一方面基本公共服务关乎整个社会的公平性,关乎人的权利平等,也关系到劳动力的全国性自由流动;另一方面,鉴于中国相对集权型政治体制和政绩评价制度的缺陷,地方政府在基本公共服务提供方面通常缺乏充分的内在激励。当然,这并不是要完全否定地方政府在这方面的责任和能动作用,在体制安排中,可考虑由中央保障基本公共服务的下限标准,在此基础之上的改善型服务由地方政府负责筹资并组织提供,地方政府通过“锦上添花”来增强该地区对人力资本、技术等生产要素的吸引力。具体可划分以下两类,适度区别对待:第一,养老保险、最低生活保障、失业保险、廉租房租金补贴、社会抚恤等资金保障类基本公共服务事权和支出责任应由中央政府负责;第二,基础教育、公共卫生、低于成本的基本医疗服务等事权,可采取中央和地方共担的方式,由中央出资委托地方组织实施。

   (三)资源环境类事权应上收中央

   资源环境保护通常与地方经济发展存在一定的冲突,让地方政府自己的“左手”管好自己的“右手”,显然是不现实的。而我国当前资源环境保护事权仍然以地方承担和管理为主,从而导致现实中问题重重:资源利用上的“竭泽而渔”,环境污染的日趋严重,生态退化日愈加剧等等。近年来,中央设立了多项环保专项资金,希望以此来督促地方政府重视并加强这方面的责任。但是,实际效果却很不理想,比如中央专项资金支持建设的污水处理厂只有在中央检查组下来检查时才运行,平日里基本处于闲置状态。因此,应考虑将资源环境保护事权上划,包括跨流域大江大河治理、跨地区污染防治、全国性环境保护等具有全国性和大区域影响的环境事务,应由中央来承担和管理,以增强环境事权管理的统筹性和一体化效应。

   (四)基本生存条件类事权应由中央负责

   人类基本生存条件主要包括饮水、大气、食品药品的安全。众所周知,人类要生存,就必须吃饭、喝水、呼吸,有病就需要吃药,保证饮水、大气和食品药品的安全是人类最基本的生存条件。因此,这类事权应上收中央,由中央统一承担和管理,以避免发生问题。

   三、赋予地方政府相应的财权

   构建财权与事权相顺应、财力与事权相匹配的财税体制,是公共财政体制改革的关键。在上收部分事权的同时,中央应向地方政府适度下放部分财权,包括必要的税种选择权和一定的税收政策制定权,乃至允许地方政府依照法定程序自主开辟地方税种和税源,筹集适量的用于履行事权的资金。当然,作为权力制约,中央应具有地方税收法律法规和政策的审批权。

   同时,中央要借鉴国际经验,进一步规范中央与自治区政府间的税收收入划分办法,保证地方政府(特别是基层政府)都拥有主体税种,以确保中央有能力调控总体经济形势,自治区政府有财力实现分级预算、自求平衡。从总体上看,应努力使税基划分合理化,酌情减少共享税。具体而言,中央政府为履行宏观调控职能,应当掌握有利于维护统一市场、流动性强、不宜分割、具有收入再分配和宏观经济“稳定器”功能的税种,如个人所得税;有利于贯彻产业政策的税种,如消费税;以及与国家主权相关联的税种,如关税。地方政府为履行提供区域性公共产品和优化辖区投资环境的职能,应当掌握流动性弱、具有信息优势和征管优势、能与履行职能形成良性循环的税种,如不动产税等。

   地方税主体税种应具备税基较广、收入稳定、具有非流动性且税负不能转嫁等特征,以便使本地的税负落实到本地居民身上而较好地把地方公共物品的成本和效应联系起来。按照上述原则,地方税主要税种可考虑重点由房地产税和资源税构成。

   一是改革房地产税。要在加快房地产税立法进程的基础上,认真总结上海、重庆试点以及十市“空转模拟评税”试点等经验,凝聚共识,统筹整合理顺房地产税费制度,将现行的房地产税收和某些合理的房地产方面的行政性收费一并合理化。并改变目前重流转环节税收、轻保有环节税收的做法,将住房开发流转环节的部分税负转移到保有环节。赋予地方政府在幅度税率范围内具体确定适用税率的税政管理权限,提高相关法规、资金、运行机制的透明度,在逐步提高立法层次和继续鼓励先行先试的过程中,实质性推进个人住房房产税改革和房地产相关税制改革,逐步使房地产税成为地方政府的主体税种之一,以形成地方政府优化职能的“内洽”机制,保证提供公共基础设施和公共服务等方面的资金需要。

   二是改革资源税。资源税从价计征机制现已扩展到煤炭领域,今后的改革方向是:第一,扩大征税范围,将其他金属矿、非金属矿和水流、森林、草原、滩涂等纳入资源税的征税范围,征收方式也为从价征收,以进一步发挥税收促进资源合理利用的作用。第二,提高资源税税率。目前实行的5%资源税税率虽然较之以前有了实际税负的较大提高,但离英国的12.5%、俄罗斯的16.5%、美国的境内外平均值14.6%的税率水平还是相差很远,适当提高税率还有空间。第三,注重在“价税财联动”框架下处理好资源税改革与相关领域配套改革攻坚克难的方案,积极稳妥推进改革,逐步将资源税打造成为我国地方税体系中的支柱财源之一。

   四、构建规范的央地政府间转移支付制度

   借鉴国际经验,结合我国国情,我国现行转移支付制度应做如下调整:第一,减少转移支付事项和总规模。第二,进一步提高一般性转移支付比重,优化转移支付结构,加快建立以一般性转移支付为主、专项转移支付为辅的制度体系。第三,规范并减少专项转移支付。对现有专项转移支付项目进行清理、整合,减少规模,最大限度地降低专项转移支付对地方政府的配套要求,主要用于地方重点公共基础设施补助以及重大灾害救助和突发事件、老少边穷特别补助等。第四,进一步完善现行因素法转移支付,采用客观的量化公式和能够反映各地客观实际的统计指标,针对各地区不同的主体功能,把对于农业区域、生态区域的转移支付支持进一步制度化、规范化。

   五、切实实现央地财政关系法治化

   从目前来看,我国政府间财政关系的调整基本上都是根据中央的“决定”和“通知”等向下传达并加以执行,缺乏必要的法律规范。实践证明,政府间财政分配关系的调整,特别是政府间事权和支出责任的划分应以法律保障为基础,否则高层级政府可以单方面改变低层级政府事权和支出责任配置,最终导致政府间支出责任层层下放,事权与支出责任脱节,明确事权改革流于形式。因此,要进一步加强财政法制建设,尽快实现财税体制改革的法治化。根据我国的实际国情,可考虑制定《政府间财政关系法》,在法治基础上形成新型的权利义务关系,不断以法律形式将改革形成的中央与地方政府各自的权力范围、权力运作方式、利益配置结构等明确下来,形成中央与地方政府之间法定的权力利益关系,从而将央地财政关系纳入法制化轨道。这样,既可以防止中央政府收权、放权的随意性,使中央与地方政府合理分配权力制度化,又可确保中央权威,落实宪法所规定的民主集中制原则。

  

  

本文责编:陈冬冬
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文章来源:《国有资产管理》(京)2015年5期
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