返回上一页 文章阅读 登录

孙成 邹平学:如何审视“831决定”的若干法律问题

更新时间:2016-01-14 20:41:25
作者: 孙成   邹平学  

   【内容提要】 香港社会对“8•31决定”提出了诸多质疑,这与法制冲突中两地磨合的大环境以及香港政改争拗的小背景有关。审视这些意见,其中既存在法理误读,也包含政治抵触。就其法律性质而言,该决定毫无疑问具有法效力,香港任何机构没有审查的权力,全国人大也几乎不存在改变或撤销的现实可能。就其内容来看,该决定对特首普选框架进行规定符合体系解释和目的解释的结论,并不违反《基本法》和2004年“人大释法”。虽然“8•31决定”与部分人士的期望存在落差,但并未封死香港本地对政改的讨论空间。应该承认这份决定符合香港实际情况,兼顾了中央与香港两地以及香港内部各阶层的根本利益,在其框架内讨论特首普选问题,有利于香港民主制度的长远健康发展。

   【关 键 词】全国人大常委会决定香港政改/占中/特首普选/香港民主发展

  

  

   引言

   “不要认命要抗命!”这是香港资深大律师梁家杰对《全国人民代表大会常务委员会关于香港特别行政区行政长官普选问题和2016年立法会产生办法的决定》(以下简称为“8•31决定”)的政治表态。①应该看到在全国人大常委会作出这份决定之后,香港部分人士对这份决定的法律性质、内容及其对“双普选”的作用等问题都表示了质疑,提出要重新审视这份决定。避免所谓的宪制灾难,甚至直接鼓动香港市民,特别是“占中”运动的参与者“不必被该决定吓倒,不必将该决定作为普选框架,(继续)投入或支持不懈的抗争。”②毫无疑问,这些质疑意见不仅在理论上曲解了“8•31决定”所建基之宪制框架,而且在实践上亦不利于疏导政改争论、引导香港社会及凝聚社会共识,对解决香港政改困局毫无助益。鉴于此,有必要从学理上对上述意见予以辨明。

   一、全国人大常委会“8•31决定”的法律性质

   概括起来,对“8•31决定”法律性质的质疑主要分为三个方面:第一,全国人大常委会的决定不是法律,只是全国人大常委会的一种政治意见,本身不具有法律效力;第二,“8•31决定”还需要香港立法会通过才能最终生效,这一点也说明该决定不具有法律效力;第三,全国人大常委会以“决定”的方式规定特首普选的问题,违反《立法法》第8条第(3)项的规定,属于违法决定。③细究这三点质疑意见,不难发现其不仅存在对法律效力概念的误解,也存在对内地法律制度的误读。

   (一)“8•31决定”是否具有法效力

   关于“8•31决定”的法效力,首先需要明晰三个问题:

   第一,在中国内地的法律体系内,一个规范性文件的名称与其法律性质没有必然对应关系,所以不能以是否叫“某某法”来断定其法律性质。④第二,“法律”在中国内地存在广义和狭义之分,狭义的法律特指全国人大以及常委会的立法,而广义的法律则包括具有法规范效力的诸多文件。⑤法效力(法律规范的效力)是指法作为一种国家意志所具有的约束力,具体表现为由国家制定或认可的规范性法律文件对主体行为具有的普遍拘束作用,而非仅指“狭义法律”具有的效力,如果混淆了这一点,我们就无法解释行政法规、地方性法规等的效力问题。⑥第三,全国人大常委会决定的法律性质是一个比较复杂的问题,有的是法律(狭义),有的是法律解释,有的则是效力层级低于前两者,但仍具法效力的规范性文件。根据公布主体与制定程序的标准判断,“8•31决定”不属于狭义的法律或法律解释,⑦但这不影响其作为广义的法律具有法规范效力,只是其效力层级低于《宪法》和《基本法》(包括对其的解释)而已。

   (二)需要香港立法会通过与“8•31决定”本身的法效力是什么关系

   “8•31决定”本身的法效力与政改最终方案需要经过香港立法会等程序才能生效是两个有关联但在学理上独立的问题。政改“五步曲”的每一步都是一个单独的法律行为,具有独立的效力要件,只要要件具备,该行为在作出后就具有效力,并对后一步行为具有法律约束力,这与最终政改决定需要五个有效力行为相互叠加才能生效并不矛盾。正如法院的审判程序一样,对于当事人最具意义的是生效判决,但由起诉、受理立案到开庭、从一审到二审,每一个环节均必不可少,不能以最终生效的判决来质疑前面某一程序的价值和意义。具体来说,为什么行政长官提交的政改法案必须遵循“8•31决定”的框架,香港立法会为什么只能就该框架进行表决,而非自己提出框架或修改上述框架,都说明“8•31决定”具有法效力。⑧

   (三)以决定形式规定特首普选产生办法的修改是否违反《立法法》

   《立法法》第8条第(3)项规定“特别行政区制度只能制定法律”,这条实际上与《宪法》第31条一脉相承,“在特别行政区内实行的制度按照具体情况由全国人民代表大会以法律规定。”显然,这两条中的法律都是狭义的概念,特指全国人大的立法。那么全国人大常委会以“决定”的形式规定政改框架是否涉嫌违法,甚至违宪呢•问题的症结就在于:区分行使专属立法权时所采纳的法律形式与行使《基本法》授权时所采纳的法律形式,不能因为它们都涉及特别行政区制度就混为一谈。具体来说,“特别行政区制度只能制定法律”指的是有关特别行政区制度的基本原则、基本内容和整体框架应该由人大立法予以规定,这点实际上已经为《基本法》这一宪制性法律所体现,而在行使《基本法》的授权对特别行政区的具体问题予以规范时,当然可以通过其他立法形式,只要不违反基本法内容、不超越授权即可。⑨因此,全国人大常委会根据《基本法》附件一和附件二的授权以“决定”的形式规范香港政改问题与《宪法》、《立法法》规定的专属立法权不存在抵触。

   再者,如果认为涉及特别行政区的任何制度都必须通过人大立法的观点可以成立的话,那么如何理解回归前后全国人大常委会作出的诸多关于香港问题的决定,例如全国人大常委会关于《处理香港原有法律问题的决定》。这些文件都不是他们理解的人大立法,照此推理也都不应具有法律效力,那岂不是香港特别行政区政府、立法会和法律体系的存在依据都有疑问了?⑩

   由此可见,上述对“8•31决定”的质疑意见,脱离了中国内地的法律规范体系和理论体系,以至于出现因制度差异导致的误解与误读,依其意见进行推理会得出明显荒谬或自相矛盾的结论。

   二、全国人大常委会“8•31决定”规定特首普选框架的法理依据

   香港有意见认为根据《基本法》和《全国人民代表大会常务委员会关于〈中华人民共和国香港特别行政区基本法〉附件一第七条和附件二第三条的解释》(以下简称2004年“人大释法”),在政改五步曲的第二步,全国人大常委会只能根据特首提交的报告,就“是否需要修改”进行确定,而不能对“如何修改”加以具体规定。由于“8•31决定”已经涉及“如何修改”问题,所以断言全国人大常委会越权违法。(11)这实际上涉及“8•31决定”是否违反2004年“人大释法”的问题,核心在于“8•31决定”规定特首普选框架的法理依据是否充分。

   (一)不能拘泥于字面含义来理解“确定”和“是否需要修改”

   法谚云:对法律最好的解释者是法律本身。(12)所以无论普通法系还是大陆法系,大都承认文义解释在法律解释方法中的首选地位。(13)因此,本文选取了与此有关的六份规范性文件:2004年“人大释法”、2004年“人大释法”的说明、2007年人大常委会“12•29决定”、2007年人大常委会“12•29决定”的说明、2014年人大常委会“8•31决定”和2014年人大常委会“8•31决定”的说明,虽然这六份文件在法体系内的效力层级并不一样,但是它们都是全国人大常委会作出的涉及政改问题的规范性文件。经过整理,关于政改第二步具有以下四种表述形式:

   第一种,是否需要修改,由全国人大常委会确定。(2004年“人大释法”)

   第二种,是否需要修改和如何修改,决定权在中央。(2004年“人大释法”说明)

   第三种,就行政长官产生办法、立法会产生办法以及立法会表决程序的修改问题向全国人大常委会提出报告,由全国人大常委会确定。(2007年人大常委会“12•29决定”,“8•31决定”,“8•31决定”的说明)

   第四种,行政长官向人大常委会提出报告,全国人大常委会对是否需要修改作出决定。(2007年人大常委会“12•29决定”的说明)

   通过对比首先应当看到,虽然在字面上2004年“人大释法”说明中的“如何修改”没有写入2004年“人大释法”中,但是前者所附带的草案与后出台的正文完全相同,所以并不存在人大常委会审议时故意删除“如何修改”,只保留“是否修改”的立法意图。其次,虽然上述文件均涉及香港政改问题,文字适用上具有一定的贯通性,但毕竟作出的具体背景并不相同,因此简单地通过一个文件的字面含义就得出一个确定的答案是不科学的。最后从文义的角度看,如果“确定”不“需要修改”,否定式的含义其限定意义十分清晰,但如果“确定”“需要修改”的话,其肯定式的含义必然包括接受修改的必要性以及自己对如何修改已然有大致确定的选项,因为如果仅仅只是同意修改,但对如何修改没有考虑成熟的话,从政治运作的经验角度看就不应同意修改,漫无边际的修改显然不属于可以同意的范围。

   (二)历次人大常委会决定均涉及“如何修改”问题

   在文义解释无法得出确定答案之时,需要运用体系解释的方法将特定法律规范嵌入整个规范体系来考虑其含义。(14)由此出发,通过分析2004年“人大释法”后的历次政改决定,可以发现全国人大常委会在政改第二步上从来就没有局限于回答“是否修改”,而都不同程度地回答了“如何修改”的问题。

   具体而言,2004年和2007年两次人大常委会关于政改问题的决定,除了否决实行“双普选”的命题外,还就行政长官和立法会选举办法的修改设定了基本原则。特别是在2007年人大常委会关于政改的决定中,提出了2017年普选的时间表,这显然不属于“是否修改”,而是“如何修改”的问题。由此可见,2014年“8•31决定”对特首普选办法的一些核心问题作出规定,与人大常委会一直以来对此权力的行使方式相符。如果接受2007年的决定可以提出普选时间表,从体系解释的角度看没有理由说“8•31决定”就违反2004年“人大释法”。(15)还必须指出,作出每次政改决定面对的具体问题并不一样,需要考量的因素也不相同,因而政改决定的内容有所调整符合“决定权”的要义。

   (三)决定中规定普选框架与“人大释法”的立法目的相符

在完成从法律外在体系对上述问题的分析后,我们再从目的解释的角度切入,对上述结论予以印证。从宏观角度来看,不论是2004年“人大释法”规定政改五步曲,还是2014年“8•31决定”规定普选框架,都在于明确香港政改不仅关系到香港本地的繁荣稳定,也关系到国家主权、安全和发展利益,中央对香港政改拥有决定权力、负有宪制责任。两份文件显然在立法目的上是一以贯之的。从微观角度分析,2004年“人大释法”在阐明政改五步曲时,(点击此处阅读下一页)

本文责编:陈冬冬
发信站:爱思想(http://m.aisixiang.com)
本文链接:http://m.aisixiang.com/data/96312.html
文章来源:《港澳研究》(京)2015年2期
收藏