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梁立昌:朴槿惠政府的对朝政策与韩朝关系展望

更新时间:2016-01-12 17:07:35
作者: 梁立昌  

  

   摘 要:近年来,朝鲜半岛局势成为国际社会关注的焦点,而韩朝关系不睦是朝鲜半岛局势持续紧张的直接原因。由于长期体制对决造成的互不信任,双方迄今围绕安全问题和统一问题无法达成共识。2013年,朴槿惠政府提出了以信任为基础,谋发展、求和平、促统一的对朝政策新范式“朝鲜半岛信任进程”。此外,朴槿惠政府通过“信任外交”和“东北亚和平合作构想”谋求和国际社会进行合作,争取国际社会的支持。但是,制约韩朝关系发展的国内外因素仍然很多。展望未来,韩朝关系在核问题的制约下仍不乐观。

  

   关键词:朴槿惠政府  对朝政策  朝鲜半岛信任进程  韩朝关系

  

   2012年12月12日,朝鲜不顾国际社会反对进行远程导弹发射,翌年2月12日又悍然进行第三次核试验,最终导致安理会相继通过“2087号决议”和“2094号决议”对朝进行严厉制裁。

  

   2013年2月25日,朴槿惠就任韩国第18届总统。面对朝鲜的安保挑战,朴槿惠政府坚持实施“朝鲜半岛信任进程”,即在确保安全的前提下,积极和朝鲜进行对话建立信任,诱导朝鲜体制的根本变化,推动双方互惠合作共同实现民族统一。2013年8月15日,朴槿惠在光复节演说中再次向朝鲜发出呼吁,“我们需要以威慑来保障和平,但是只有建立互信才可能创造和平,”她说,“我希望能够通过‘朝鲜半岛信任进程’给半岛带来持久和平和共同发展”。[②]从中不难看出,朴槿惠政府贯彻落实政策的意志之坚。

  

   鉴于李明博政府有原则的对朝政策带来的深刻教训,朴槿惠政府能否开创韩朝关系新局面值得关注。这是因为,在韩朝关系60多年的进程中,对立冲突的历史远远多于和解合作的历史。在对立冲突和互不信任的格局下,历史的积怨能否一朝化解,这对朴槿惠政府而言无疑是一个艰巨挑战。在朝鲜将核武建设明确定为国家战略的现在,韩朝关系的未来之路会有什么变化。为回答这一问题,本研究以朴槿惠政府的对朝政策作为分析的切入点,在回顾2013年韩朝关系情况的基础上展望其未来发展方向。

  

一 朴槿惠政府的对朝政策

  

   冷战结束后,历届韩国政府的对朝政策大致可分两类:进步政府的对朝包容政策强调对话与交流,虽然加强了双方合作,但是难以保持原则;另外,保守政府有原则的对朝政策,虽然坚持了原则,灵活性却大打折扣。迄今为止,上述两种对朝政策范式都未能使朝鲜做出具有意义的改变,这些政策在防止朝鲜进行核开发和发起挑衅方面有很大的局限性。

  

   在这一背景下,朴槿惠政府(2013.2-2018.2)上台后,全面检讨进步政府(1998.2-2008.2)与保守政府(2008.2-2013.2)的对朝政策,在继承和发展“韩民族共同体统一方案”的基础上提出了新的对朝政策范式“朝鲜半岛信任进程”(图1)。作为四大国政课题之一,这一政策旨在以牢固的安全为基础建立双方互信,发展双方关系,实现朝鲜半岛的长久和平,进而为民族统一奠定坚实基础。[③]

  

图1 “朝鲜半岛信任进程”概念说明图示

资料来源:[韩]统一部:《朝鲜半岛信任进程说明手册》(http://www.unikorea.go.kr/index.do)

  

   第一,促进韩朝关系发展。这是韩国实施“朝鲜半岛信任进程”推动韩朝关系发展的核心内容。首先,使双方关系符合外交常识和国际规范。其次,本着互惠精神开展交流与合作,扩大双方的共同利益。最后,建设经济、社会与文化共同体。根据韩国政府的正式统一方案,朝鲜半岛以和平民主为原则,通过“和解合作”“南北联合”“统一国家”三个阶段实现民族统一。

  

   第二,实现朝鲜半岛长久和平。韩国认为,朝鲜的核开发严重威胁了朝鲜半岛和平,朝鲜的各种军事挑衅是造成朝鲜半岛局势不稳的原因。为此,韩国将通过韩朝当局合作与国际合作实现朝鲜无核化,同时增进韩朝双方在政治、军事领域的互信,进而实现可持续和平。在这一过程中,朝鲜无核化问题和美国的对朝政策问题,以及朝鲜半岛《停战协定》转换为和平协定问题将成为韩朝双方与美国协商的重点课题。

  

   第三,为实现统一奠定基础。战后60多年来,世代更替和新生代生活方式的变化使韩国国民的统一意志出现弱化现象,更由于韩朝之间巨大的经济发展差距,统一费用成为韩国社会争论的焦点。因此,韩国继续实施统一教育以提高国民的统一意志,开征统一税以增强政府的统一能力,为实现朝鲜半岛统一进行实质性准备。同时,韩国将积极开展“统一外交”,推动统一进程。在增进与东北亚国家信任的过程中,韩国将努力赢得各国对朝鲜半岛和平统一的理解和支持。

  

   为确保政策目标的顺利实施,朴槿惠政府确定了对朝政策三条原则:①保持平衡。在实施过程中,韩国在维护国家安全与开展交流合作之间、开展韩朝双方合作与多方国际合作之间保持平衡。此外,韩国还谋求在经济合作领域实现互利互惠,在当局对话中实现规范化并积累互信。为此,韩国采取软硬兼施的措施,协调有关政策。②不断发展对朝政策。根据局势变化采取适当对策,积极主动地保持朝鲜半岛局势稳定。在稳定的基础上,韩国将继续修改和补充对朝政策,为促使朝鲜改变态度营造环境,引导朝鲜做出“正确的”选择,放弃核武器,实施改革措施,先实现“经济、文化的小一统”,再完成“政治大一统”。③与国际社会合作。韩国将积极开展“信任外交”和努力实现“东北亚和平合作构想”,通过与国际社会的紧密合作,有效解决朝鲜半岛安全危机,为东北亚繁荣与全球和平做出贡献。

  

   在政策实施方面,韩国国防部、统一部和外交部各司其职分工协作,形成一个强有力的政策团队。国防部负责国家的安保课题,守卫国家主权和领土安全,断然应对朝鲜的各种威胁和挑衅。为此,国防部通过国防改革来强化军队战斗力,同时和美国构筑多重战略防御体系,对朝形成强大的军事遏制力。统一部作为推动韩朝关系发展、实现民族统一的主导机构,一直发挥着核心作用。其业务内容包括恢复韩朝双方信任关系,促使韩朝关系规范化,实现互惠合作构建民族共同体,加强国内统一教育力度,壮大统一力量等。外交部的任务是为解决朝核问题和实现“信任外交”创造有利条件,争取国际社会对韩国推动和平统一进程的支持。在对朝政策总体目标、实施原则的指导下,这些部门根据各自职责范围提出了一些具体的推进课题[④](表1)。

  

表1  国防部、外交部和统一部业务报告对朝政策相关内容

   从对朝政策内容看,朴槿惠政府并没有否定历届政府的成果,而是吸收其优点,克服其局限,探索全面的解决方案,从而消除围绕对朝政策产生的社会矛盾。因此,朴槿惠政府的对朝政策范式是介于保守政府和进步政府之间的一条中间政策路线(表2)。另外,在制定对朝政策时,韩国充分考虑到国际因素对韩朝关系的影响以及朝鲜半岛局势变化对外部的冲击,面向国际社会提出了“信任外交”和“东北亚和平合作构想”(首尔进程)[⑤]等政策。所以,朴槿惠政府的对朝政策是以解决朝核问题、发展韩朝关系和提高地区合作水平为目标的复合型战略构想。

  

表2  韩国政府对朝政策范式之间的比较

  

二 2013年韩朝关系格局回顾

  

   2013年新年伊始,朝鲜半岛局势就呈现出一片乱象。自2008年以来,韩朝关系就开始进入到一个动荡不安的状态,伴随着朝鲜的威胁挑衅,双方交流合作大幅波动。韩国现代经济研究院对朝鲜半岛交流与突发事件计量分析的结果显示,朝鲜半岛局势在天安舰沉没事件、延坪岛炮击事件、第三次核试验和开城中断风波的影响下,持续不稳。(图2)“种种迹象表明,朝韩关系寻找出路的过程,注定是纠结而曲折的。”[⑥]

  

图2 2010-2013年朝鲜半岛事件指数和交流指数时间推移

资料出处:[韩]现代经济研究院, 2013年11月18日。

  

2012年12月,朴槿惠当选后,朝鲜政府对韩国新政府的对朝政策还是相当期待的,希望朴槿惠总统不至于走李明博前总统的老路,而是实施进步政府时期的对朝合作政策。2013年1月1日,朝鲜领导人金正恩在初次新年贺词中透露出改善朝韩关系的意愿。金正恩表示,为结束分裂实现统一,朝韩摆脱对立状态至关重要。尊重和履行“朝韩共同宣言”是两国关系向前发展、早日实现统一的最基本前提条件。[⑦]这番话被解读为,朝鲜可能认为朴槿惠上台后,朝韩关系有望得到改善,因此呼吁韩国履行《6·15共同宣言》和《10·4宣言》。1月2日,朝鲜国防委发言人再次发出改善关系的呼吁,“目前的朝韩关系就像过去五年一样,又一次站在是对峙与战争还是对话与和平的十字路口”。[⑧]此前的2012年12月1日,朝鲜对韩机构祖国和平统一委员会书记局在题为《欺骗性朝鲜政策提案任何人都通不过》的公开质问中提出了与韩朝首脑会谈、朝鲜无核化、朝鲜人权法、“5.(点击此处阅读下一页)

本文责编:川先生
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