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孙晓娟:当前我国反恐工作存在的问题与对策

更新时间:2016-01-09 21:42:21
作者: 孙晓娟  

   【中文摘要】当前我国面临的暴力恐怖主义威胁主要来自于西藏独立势力、新疆“三股势力”。其中,最具现实威胁并已经产生重大社会影响的是新疆的“三股势力”。“三股势力”是指暴力恐怖势力、宗教极端势力、民族分裂势力。目前我国的反恐工作在法律保障、反恐机制建设、反恐安全防范措施等方面不尽完善。进一步探讨、完善反恐的应对措施十分必要。

   【中文关键字】反恐工作;暴力恐怖主义;应对措施

   【全文】

   恐怖主义的横行给世界各国人民带来了巨大的灾难与伤痛,严重危害了社会的和谐稳定与人民群众的人身安全。从上个世纪九十年代开始,受国际恐怖主义以及民族分裂思潮的影响,新疆“三股势力”在国外敌对势力的支持下制造了一系列事端,严重地威胁到了我国的和谐与稳定。从2009年7•5事件发生至今,新疆“三股势力”在内地已经策划了多起针对平民的恐怖袭击事件,其危害性远远超过了普通刑事犯罪。2013年10月28日,天安门金水桥附近发生一起严重暴力恐怖袭击事件。暴徒驾驶吉普车故意冲撞游人群众,造成2人死亡,40余人受伤。2014年3月1日,云南昆明火车站发生严重暴力恐怖袭击事件,事件共造成29人死亡、130余人受伤。这两起事件都是由新疆分裂势力一手组织、策划的。现实给人们敲响了警钟,不仅在新疆地区,内地当前面临的反恐形势也十分严峻。因此,我国反恐工作必须要采取多种有效防范措施。但是,目前我国针对恐怖主义活动的对策还不够完善,对于恐怖主义活动的制裁还存在着许多漏洞,对恐怖主义活动难以作出有针对性的防控。

   一、当前我国的恐怖主义活动情况概述

   (一)当前我国面临的恐怖主义威胁

   从2008年拉萨“3•14”事件到2009年发生的乌鲁木齐“7•5”事件,恐怖组织在策划、煽动以及暴力手法上日趋成熟与隐蔽。特别是近年来随着网络技术的不断发展,互联网也成为了恐怖主义组织传播暴力恐怖信息的一个重要平台。现如今,恐怖分子已经形成了逢节必闹、逢大事必扰并伺机而动的活动规律,给我国社会的安全与稳定造成了极大的影响。目前,我国面临的暴力恐怖威胁主要来自西藏藏独组织、新疆独立组织。西藏藏独组织的主要组成人员是一些流窜海外的藏独分子,其主要首领为十四世达赖喇嘛。新疆独立组织的组织构成主要是上个世纪九十年代兴起的“疆独”组织“东突”等组织的分支。本世纪初,新疆各恐怖组织逐步融入“世界维吾尔代表大会”(注:简称“世维会”),其主要首领为热比娅。除了“藏独”、“疆独”等主要的恐怖威胁外,我国也有一些其他的恐怖组织或恐怖分子制造的暴力恐怖活动。其主要是中亚、东南亚地区的一些恐怖组织以及国内一些极端情绪分子受国内外环境的影响制造的恐怖事件。这类暴力恐怖活动也是应当高度关注与警惕的。{1}

   (二)我国恐怖主义形成的原因

   我国恐怖主义形成的原因主要有两个:一是受国际因素影响。近年来,世界范围内的恐怖主义不断滋生,恐怖主义的触角已经由中东地区蔓延至全球。在这一背景下,日趋开放的中国也不能独善其身。西方敌对势力为了进一步遏制中国,利用一切机会扶持、策划境内外的极端势力,妄图在我国制造一系列事端。一些西方政要不时会见达赖、热比娅等分裂组织的头目就是很好的印证。二是受国际民族独立运用的影响。新疆、西藏等地的一些民族分裂主义者妄图将新疆与西藏分裂出中国,其境外头目不断煽动极端主义者制造事端。另,我国对少数民族实施较为优待的政策,上个世纪八十年代提出的“两少一宽”政策提倡对少数民族犯罪分子进行从宽处理。虽然少数民族因这一政策获得了优待,但不得不提出的是,一部分极端分子正是利用这一政策而不断制造摩擦,最终演变为严重的暴力恐怖事件。

   (三)恐怖分子袭击的主要方式

   从上个世纪八十年代开始,随着改革开放步伐的不断加快,我国内地部分地区忽视了意识形态领域的斗争,放松了对极端民族主义者的控制,以至于一些恐怖分子在新疆、西藏等地不断制造事端。早期,恐怖分子的袭击主要是以骚乱的形式进行,如“拉萨3•14事件”、“乌鲁木齐7•5事件”等。近年来,新疆恐怖组织在内地策划了“金水桥事件”、“昆明火车站事件”等。其袭击方式由早期的大范围骚乱形式逐步演变为有目标的针对性袭击。国外的一些暴力恐怖事件主要以直接爆炸的形式进行攻击,但我国在危险品控制方面具有严格的制度,故而近些年发生的一系列恐怖袭击事件主要以自制武器、刀具袭击为主。例如:2014年3月1日发生的昆明火车站事件,就是六名暴徒手持砍刀冲入人群砍死砍伤无辜群众。

   (四)我国恐怖主义袭击的主要目标

   从2013年以来新疆发生的多起暴力恐怖袭击事件不难发现,恐怖分子主要是针对人群密集地、党政机关办公地以及行政执法机关办公地等进行袭击。在内地主要是针对目标较大,容易引起轰动的地区进行袭击。如2013年发生的“天安门金水桥事件”,新疆恐怖组织选择天安门广场这一关注性较大的场所进行袭击,造成的影响范围较大。从2014年云南、广西等地查处的多起新疆民族分裂主义者参与的刑事案件案例表明,恐怖分子在袭击目标的选择上正在不断地向国外恐怖主义组织学习,这一点需要高度警惕与关注。

   二、目前我国反恐工作存在的主要问题

   (一)相应的法律机制不健全

   有一部分专家认为,有关的行政法和现有的刑法已经足以抑制恐怖主义活动的发生或者是减少恐怖活动的出现,没有必要再完善关于恐怖主义活动的法律体系。但问题是,恐怖主义活动的频繁发生已经成为了公认的事实,已开始挑战现有的立法。也就是说,当前的恐怖主义活动已经越来越严重,而相对应的法律还不够完善,反恐工作缺乏科学理论的指导。{2}我国现有的相关法律缺乏现实应用性:第一,我国现有的反恐法律规定散乱,缺乏一定的规范化,实用性和应用性不强,可操作性不够,相关的法律不完善;第二,即使《反分裂国家法》、《突发事件应对法》等法律中明确规定了恐怖主义活动的某些罪责,但是因为各个法律之间缺乏衔接,对于反恐活动来说实用性不强;第三,缺乏专业的反恐组织,国家的各个部门在反恐活动中的工作职责划分不够明确,组织机构不够健全,缺乏科学理论的指导。

   (二)未能形成高效的反恐机制

   当恐怖事件发生后,如果短时间内未能采取有效的措施予以应对,则有很大可能会导致事态的扩大。我国目前的反恐机制涉及部门较多,公安、安全、武警等各个部门之间的协同机制尚未完善。尤其是在面对一些大型突发恐怖事件时,其问题更为明显。例如:在新疆“7•5事件”中,由于情报工作的缺失,乌鲁木齐当地公安、武警部门在事件发生后未能很好地协同处置。虽然事件发生后公安人员及时赶到现场进行处理,但面对大型的骚乱行为处置力量明显不够。这时需要武警迅速出动,骚乱升级后甚至需要动用本地区驻扎的部队。然而,由于尚未形成各部门之间统一的反恐机制,给应急事件的处理造成了很大的阻碍。{3}

   (三)安全防范措施较为落后

   由于行政管理体制的缺陷,落实防控体制的人防、物防、技防等三个主要防范措施在实际的运作中仍然存在众多问题。其中,人防是指在全国各地建立起防控举报机制。尤其是在新疆、西藏等暴力恐怖事件易发地区,有关部门需要制定更为完善的“人防”措施。但是,在实际的运作中,人防措施仍然存在诸多问题。2013年在新疆地区发生的暴力恐怖事件中,有的就是因安全防范措施不到位造成了严重的负面影响。物防主要是指对反恐安全防范措施的资金投入。早期,一些地区在发生暴力恐怖事件后,上级有关部门从维护社会稳定的角度考虑,会在短时期内投入大量的资金。但是,这些资金投入往往很多都未用在安全防范措施上,这对反恐安全防范措施的应用造成了极大的损害。技防主要是指在暴力恐怖事件发生前期,有关部门通过情报收集的手段提前进行应急处置。但近年来发生的一系列暴力恐怖事件表明,无论是针对“东突”组织、“藏独”组织等国外情报的收集,还是对其在国内有关行动的情报收集均存在严重的问题。2015年1月,西藏发生了政府官员为达赖集团提供情报的事件。这也充分表明我国的总体安全防范的措施较为落后,反恐安全防范形式仍然需要研究。

   三、完善我国反恐工作的主要措施

   (一)健全反恐法律体系

   健全反恐体系首先要在法律框架内明确恐怖主义活动的危险性,进一步明确恐怖主义活动在社会活动中的危害性。健全反恐法律体系的主要目标就是要使反恐工作有法可依、有法必依。同时,健全反恐法律体系还要进一步明确惩治恐怖主义活动的范围,对典型的恐怖主义活动进行阐述,对国家反恐工作中政策不完善之处进行相应的调整。只要把恐怖主义活动看成是一种普通的犯罪行为,利用法律的框架给予制裁,实施执法从严的原则,就能够有效地控制恐怖主义活动。这是因为,所有的恐怖主义活动都威胁着国家和社会的发展,威胁着人民的生命安全与健康,恐怖分子给社会带来的危害越大,制裁罪犯的手段就应该越严厉。我国的反恐法律与国外的反恐法律性质不同。国外的反恐法律主要是对罪犯构成的犯罪类型以及犯罪行为给予应履行的法律责任,而我国的反恐法律在这方面还有待健全与完善。

   (二)构建全面、有效的反恐机制

   构建全面、有效的反恐机制首先要改变的是当前我国反恐工作处于各自作战的状态,进一步加强各执法部门之间的协调与合作,建立起统一的反恐机制。例如:各级政府可以尝试建立起由政府主导的反恐工作领导小组,协调公安、消防、武警、国安等各个部门之间的交流合作与应急处理,有权在危机时刻统一应急处置。2014年10月,全国人大常委会第十一次会议决议通过,面对当前日趋复杂严峻的反恐斗争形势,我国将建立国家反恐情报中心,并进一步修订反恐怖主义法。我国将依据这一法律在国家层面上建立集应急处置、情报共享、部门协调等功能于一体的反恐机制;对安全防范、情报信息等措施的界定也将予以明确规定;对省、市、县乡级别的反恐部门明确权利与责任范畴;对一些反恐应急处置程序进行简化。这一处理机制的形成将会有效地加强我国反恐工作机制,极大地增强反恐应急处置能力。

   (三)增强安全防范措施

   由于恐怖主义活动犯罪危害性大,反恐怖主义活动的组织既要对已经犯罪的恐怖主义分子给予严厉的惩罚,又要对还未犯罪的恐怖主义分子起到警告的作用。这就意味着,面对恐怖活动,不仅要严厉地打击,还要完善地进行预防。增强反恐安全防范措施具体可以分为三类。第一是不断地对反恐的三防(人防、物防、技防)体系进行完善,形成完整的三防新系统。第二是重点对人防措施进行加强。人防作为反恐工作安全防范的基础性措施,需要各级安全部门高度重视,特别是对基层人防工作需要时刻关注,鼓励基层群众检举、揭发恐怖主义行为。第三是要高度重视技防工作,通过各种渠道、各种方式加强对反恐情报的收集与综合。如可以针对目前散居国外的民族分裂组织,加强与中亚地区国家、印度、东南亚等国家的交流与合作,加强与这些国家的情报共享与支持,共同打击恐怖主义组织。{4}此外,还可以通过加强经济封锁、舆论宣传等措施,不断地从思想上提高认知水平,从经济与道德两个方面防范恐怖主义。

   【作者简介】

   孙晓娟,单位为铁道警察学院。

   【参考文献】

   {1}顾炜.反恐预警中的情报管理研究[D].上海:上海交通大学,2009.

   {2}吴助斌.长沙市城市反恐问题研究[D].长沙:湖南大学,2011.

   {3}胡新燕.“东突”恐怖组织研究[D].济南:山东师范大学,2010.

   {4}王利宾.反恐怖犯罪刑事法完善研究——兼论反恐怖系统化立法[J].政治与法律,2014(10):75-86.

本文责编:陈冬冬
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文章来源:《湖北警官学院学报》2015年第5期
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