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黄卫:我国公民受教育权的法治保障

更新时间:2016-01-06 23:00:24
作者: 黄卫  
到20世纪末达到4%。而据统计,“在2006年的全国财政预算中,教育预算为5796亿元,财政性经费为6348亿元,财政性经费占GDP的3.01%。根据世界银行统计,高收入国家的公共教育经费占GDP比重的平均值是5.37%(2002年),中高收入国家的公共教育经费占GDP比重的平均值是4.64%(2002年),中低收入国家的公共教育经费占GDP比重的平均值是3.52%(2002年),低收入国家的公共教育经费占GDP比重的平均值是3.17%(2002年)。”[14]从以上数据可以看出,我国的教育投入不仅没有实现占GDP4%的预期目标,而且远低于世界的平均水平。国家教育经费投入不够导致的最直接的后果是公民无法接受教育,中小学生、大学贫困生因无力支付昂贵学费而又举借无门中途辍学,农村教师缺乏导致大批学生被迫失学。教育经费是整个教育问题和保护公民受教育权的基础,增加教育经费的投入已经刻不容缓。

   2.教育收费不合理

   教育收费不合理是一个非常普遍的现象。在义务教育阶段,国家推行全免学费的政策后,学校仍然以照顾学生学习的名义变相地收取各种费用,使得“义务教育”大打折扣,名不副实。教育收费的矛盾集中点还是在高等教育收费。以2008年为例,我国普通高校本科生的收费标准已近7000元,保守估计,一个大学生的年均生活费用约为8000元,这样一个家庭供养一个大学生的年负担约为1.5万元。我国城镇居民该年人均收入为15781元,农村人均收入为4761元。如果按照三口之家计算,农村平均水平的家庭全部收入远远不够一个大学生的学费和生活费。公民受教育权的内容之一是教育应尽量做到免费,学校收费理应是一种象征性收费,但是现实中各种名目的费用使学校俨然已经成为“学店”。教育的乱收费、高收费,缺乏必要的听证程序,游离于政策法律之外。学校收取费用的名目与数额缺乏必要的监管。教育收费不合理是直接侵犯公民受教育权的表现,要保护公民受教育  权,发展国民教育,就必须遏制教育的乱收费、高收费势头,建立健全教育收费制度。

   3.教育公平缺失

   公民受教育权作为一个宪法层面的权利,公平原则是核心。“教育公平是社会公平的重要内容,是社会公平在教育领域的延伸,也是达到社会公平的重要手段和途径。教育不公平是社会最大的不公平,严重危机社会最基本的公平底线。”[15]公民接受教育是否公平是其权利落实的衡量标准之一,此为各国司法所重视。我国公民受教育权平等保护上存在较多的问题,其主要表现有以下几个方面:一是高考录取不平等。民族加分、地区政策加分,这些其实就是特权的表现,而针对不同省份划定不同录取分数线则严重违背了宪法的平等保护原则。二是农村享受的教育资源与城市的差距较大。无论是教育的硬件设施,还是教师配置,农村都落后于城市,而且其差距有不断拉大的趋势。在城乡教育投入方面,据调查显示,全社会5800多亿元教育投资,占总人口60%以上的农村却只获得其中的23%。“在这种背景下的农村教育现状,用‘凋敝’这个词语一点都不夸张……农村教育的基本办学条件得不到保障,教师工资被拖欠,优秀教师严重流失。”[16]三是各种“重点”的设置严重破坏了教育的平等性。社会上存在着诸多重点中学、重点大学,甚至在重点中学和重点大学里面有还有重点班级。这些“重点”除了名义上的因材施教,其实质却是一种急功近利的表现,如此多的“重点”的使教育的平等性被破坏殆尽。四是招生腐败。招生腐败是腐败问题在教育中的表现,如同司法腐败一样。招生腐败是教育体制行政化和官本位思想的结果,其对公民公平受教育的危害极其深远。

   4.教育水平较低

   教育水平是教育的核心,其也是公民受教育权的内容之一。如何衡量教育水平是一个关键。许多人认为中国教育失败的重要表现在于学生经过十几年寒窗后毕业即失业,学生所学与社会所需距离较大。笔者以为,这种衡量标准显然扭曲了教育的本质,“学校本来是一种社会的组织。教育是在社会生活中进行,学校不过是一种团体生活,凡是能使儿童将来得享受人类的遗产和运用他自己的能力为群众谋福利的种种势力,都集合在里面。简单说来,教育即是生活,并不是将来生活的预备。”[17]教育的目标有三,一是教授学生基本知识,让学生了解人类基本的文明成果和生活常识;二是激发学生学习兴趣,促使学生主动学习,端正学习态度;三是教会学生学习方法,使学生能够独立学习相关知识以备生活所需。我国的教育在教授学生基本知识方面做得足够好,但对激发学生兴趣和教会学习方法不太重视。长期以来,素质教育的口号漫天飞,但实际操作中却是一如既往的应试教育。分数伴随了教育的始终,衡量学习的标准也是分数。这种僵化的体制严重钳制了思维,使教育的水平上不了档次,受教育者没有认同感,以至于“读书无用论”的泛滥。近年在高考中,优秀学子纷纷选择香港等地的大学,这种现象的出现除了高额奖学金的诱惑外,更重要的是学生对国家(大陆)教育体制和教育水平的失望。

   5.权利救济制度欠缺

   无救济即无权利。无论公民受教育权在学术上和立法上被抬高到何种境界,只要在行政或司法过程中不能给予有效的救济,那么其便只能是权利花瓶,没有丝毫的意义。在我国,公民受教育权作为一个宪法权利却得不到救济,这个问题并不特别。许多权利——特别是宪法权利——得不到救济是一个常态,但是我们不能因为这个问题太普遍就认为其权利本身不重要。救济公民的受教育权实质上是一个宪法的司法化问题。在当前,我国宪法司法化仍然没有被提上议事日程,许多宪法基本权利在遭受侵犯的时候,只能通过零星的批复予以解决。这种惨淡的现状让公民受教育权和宪法很尴尬,连宪法上的权利都得不到保障的社会,要建设宪政国家,构建法治社会,其道路何其漫长。公民在受教育权遭受侵犯后,一般会行政救济无门,司法诉讼无路,特殊的情形也只是作为民事案件或行政案件处理,而且这种案件处理过程中很少会提及公民受教育权。

   (三)我国公民受教育权现存问题的原因

   1.物质基础薄弱

   公民受教育权作为一种受益权和社会权,需要国家的积极支持,而国家的积极作为必须建立在坚实的物质条件基础之上。但是现实的情况是我国当今的生产力发展水平极不平衡,总体上还比较低。国家经济落后将直接影响国家教育经费的绝对数量,国家教育投入的不足导致教育基础设施的质量和教师队伍的建设,这势必影响到教育安全和教育质量;而经济发展的不平衡将直接影响地区间教育水平的差距,教育的公平性也将大受影响。不难看出,薄弱的物质基础成为了制约公民受教育权的根本原因。

   受教育权作为公民的宪法性权利,在现实生活中其并没有得到如其他基本权利一样的重视。就公民而言,内心上对文化的追求和对自身受教育权维护是趋同的,任何人都希望通过受教育充实自己,自己的受教育权能够得到充分的保障。但是对权利的追求会有层次性,物质条件的优劣会直接影响人们对不同权利的关注度。就我国现实而言,公民生活的物质条件尚不发达,生存、学习、求职和工作基本上成为了公民生活的全部。在此基础上的公民受教育受到忽视也成为了情理之中之事。

   2.权利意识淡薄

   我国正处在建设法治社会的伟大时期,公民权利在这个时期得到了凸显,权利生长也得到了一个契机。但是我们可以看到在公民权利凸显的过程中有一个十分微妙的现象——凸显之权利皆是一般的人身权利或财产性权利,但是受教育权等社会文化性权利并没有引起同等重视。针对公民一般的人身权利或财产性权利,国家设置了专门机关,制定专门法律予以保护。而实际上公民一般也能通过各种途径保护自己的人身权利和财产性权利。公民一般的人身权利或财产性权利,其义务主体一般是自然人或法人,面对两者的矛盾,国家一般能置身事外。而公民受教育权是宪法性权利,其义务主体是国家,要求国家对权力的自我限制和对受教育权的积极保护。因此,国家在保护公民受教育权上总是有所顾忌。

   对公民受教育权的认识分为国家认识、社会认识和公民认识三个方面。国家对公民受教育权的认识,前文已作论述,是怀有顾忌的。就潜意识而言,社会对公民受教育权是支持的,但是在实际生活中,为权利而进行的斗争总是会呈现“一个人的战役,一群人的唏嘘”的局面,零星的舆论支援和象征性的作秀式捐助让公民受教育权处境尴尬。公民对受教育权的认识并没有上升到一定的高度,公民对自身权利的争取总是经历“长期沉寂——激烈斗争——再次长期的沉寂——再次激烈的斗争”的循环模式。面临现实中诸多干扰,公民对自身受教育权缺少应有的常识和争取的勇气。最明显的例子莫过于“青岛三高考学生状告教育部“一案,因为高考录取分数线的差异,三青岛考生状告教育部违反宪法对公民受教育权平等保护原则,但案件的最终结局也是不了了之。

   3.法治保障不力

   受教育权是一种被法律认可的权利。其在现实中遭受的困境,除了权利意识的因素外,法治保障不力是主要的原因。就我国的受教育权而言,其制度困境主要有两点,一是存在较多的法律制度漏洞,二是法律制度的执行力较差。

   我国有关公民受教育权的法律制度漏洞主要体现在制度设置的的针对性不够。具体而言,法律缺少对教育经费投入的硬性规定,这种弹性造成了教育投入的不稳定;其次,缺乏对教育收费的监管,导致教育收费的恣意;第三,教育质量的评估制度不科学,造成教育水平低下;第四,受教育权救济制度欠缺,宪法司法化遭遇种种困难,导致权利不能得到最终保护。

   人类文明发展至今,任何制度都会有其漏洞,这是不可避免的。社会的正常运行和人类的正常生活是建立在相对完善而非绝对完善的制度基础之上的。诚然我国存在着诸多制度漏洞,但随着法治建设的推进,有关公民受教育权的制度也有了一定的发展。为何现实中的公民受教育权没有得到应有的保护呢?关键的一点还是对既有制度的贯彻和实施。行政机关在行政执法过程中总是不经意地滥用权力,没有自我限权的意识。司法机关缺乏自身的独立性和应有的价值批判标准,没有很好地做到公民权利的彰显和对权力的限制。法院偶尔作出一些对公民权利有利的判决,也会遭到诸多的执行阻力。

  

   三、我国公民受教育权的法治保障路径

   (一)完善教育经费制度

   完善有关教育经费的制度,当务之急的是稳定教育经费的投入比例。稳定教育经费的投入比例就是要运用国家立法手段对政府的教育经费预算进行强制规定。针对现行教育经费预算的随意性,有两种途径能予以解决,一是在《预算法》中直接规定教育经费投入占国内生产总值的比例幅度,允许教育经费在此比例中波动。根据国际平均水平,结合我国当前的经济形式,该比例确定在4.5%—5%是适宜的;[18]二是单独制定《教育经费法》,“在《教育经费法》中对教育经费详细规定,对中央和地方财政教育经费投入的最低比例予以明确。”[19]人大在审议政府工作报告中要针对教育经费的投入做仔细严格地审查,确保教育经费的充足。除了加强国家教育经费投入外,政府应积极引导社会资金支持教育,支持和鼓励企业和个人资金投资教育,加大对这些企业和个人的税收减免力度。

在制度上确保教育经费的投入力度固然重要,但对教育经费的监管也不可忽视。强化对教育经费的监管,要有严格的制度保障。人大要适时监督教育经费的运作,审计部门要着重对教育经费进行审计,把好经费开支环节的大关。人大和审计部门在监督教育经费运作过程中,要注重全程监控。从政府教育经费预算的实际执行到教育经费的实际用途,再到教育经费支出的程序审查,每一个环节都要有严格的审查程序。教育经费作为国家公共支出,政府和学校应向公众详尽披露经费的使用信息,(点击此处阅读下一页)


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文章来源:北大法律信息网
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