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吴鹏:特别权力关系理论与我国受教育权行政诉讼

更新时间:2016-01-03 23:28:50
作者: 吴鹏  

   不仅如此,《最高人民法院公报》还否定了二审判决书中的特别权力关系理论。北京市一中院在二审判决书中提出:“学校有权制定校规、校纪,并有权对在校学生进行教学管理和违纪处理,因此而引起的争议不属于行政诉讼受理范围。”最高法院在公报中将其修改为:“学校按照国家的授权,有权制定校规、校纪,并有权对在校学生进行教学管理和违纪处理,但是制定的校规、校纪和据此进行的教学管理和违纪处理,必须符合法律、法规和规章的规定,必须保护当事人的合法权益。”对比以上两种表述,北京市一中院的观点显然受到特别权力关系理论的负面影响,杜绝了对教学管理与违纪处理的司法审查的可能性。而最高法院却旗帜鲜明地否定了特别权力关系理论,为受教育权的司法救济扫除了理论障碍。

   审理田永案的几位法官后来发表了一些文章,对案件的审理作出了解释。石红心法官认为特别权力关系理论对我国的行政法学界有一定的影响,但是毫不讳言法官应当具有能动的司法观:“只有在能动的司法观指导下的法官才能创造性地运用法律理论,从而发现没有写在法条上,但却隐藏在法条的字里行间的权利,按照法律精神来推动法律发展。在这个意义上说,法律文本需要在法官的解读下激活。我们处在一个社会转型发展时期,以权力为基础的旧秩序在消解,而以权利为基础的新秩序还只是初露端倪,尚在发育中,充斥社会生活各个领域的权利话语与实践证实这个行将建立的新秩序的基石。在我国,司法权长期以来是行政权的附庸。司法权的自主性是市场经济必不可少的组成部分,通过回应社会的权利要求,司法权将最终走出行政权的阴影,实现司法权的自我回归。”[7]饶亚东法官也承认该案从受案到审判突破了传统的行政诉讼模式,拓宽了行政诉讼受案范围。他认为:“在案件审判中,法官作为法律的适用者,不应当拘泥于法律条文的规定,机械地运用法律,应当在审判中以现有的实体法、程序法资源、法学理论资源和司法解释发展法律,最大限度地保护当事人的合法权益。”[8]

   此后,越来越多的法院积极受理学生诉学校的行政案件。在特别权力关系理论所涉及的几类主体中,相比较而言,在学关系是最容易获得突破的,因为这种关系不像公务员关系那样与国家权威密切相关。但是,实践中还有一些法院以《行政诉讼法》没有明确列举受教育权为由拒绝受理教育行政诉讼案件。例如,2002年10月初,重庆某大学女生李某由于与大学生男友张某在外出旅游途中同居导致怀孕,学校给予两名学生勒令退学的处分。两名学生不服,提起行政诉讼。2003年1月底,重庆市南岸区人民法院做出裁定,以此事不属于法院受理范围为由,驳回了当事人的起诉。[9]

  

   五、特别权力关系理论的发展与我国受教育权行政诉讼的未来

   对特别权力关系理论,我们需要研究的不是引进不引进的问题,也不是存在不存在的问题,而是其在实践中的巨大影响以及如何扬弃的问题。根据德国、日本以及台湾地区的经验,特别权力关系理论具有时代的特征,随着法治进程的深入,需要在保障公民基本权利的基础上逐步得到修正。总的原则是,对公民基本权利具有重要影响的事项,必须纳入行政诉讼受案范围。反之,则排除司法审查的范围。

   尽管特别权力关系理论在我国理论和实践中都逐步得到突破,越来越多的法院积极受理受教育权行政案件。但是,理论上的争议依然存在,对法律规定依然存在不同的解读,还有一些法院以行政诉讼法没有明确规定受教育权为由拒绝受理学生诉学校的案件。因此,有必要加强对特别权力关系理论的研究,并以此推动我国受教育权行政诉讼在立法和司法上的进一步突破。

   首先,要在《行政诉讼法》中明确列举受教育权,这样才能平息有关的理论争议,并避免某些法院以受教育权没有明确列举为由拒绝受理教育行政案件。受教育权既是《世界人权宣言》、《经济、社会和文化权利国际公约》等国际法文件确认和保障的一项重要的社会基本权利,也是我国宪法规定的宪法权利。2010年5月国务院通过的《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020)》第64条规定:“保障学生的受教育权,健全符合法治原则的教育救济制度。”因此,从全面保障公民受教育权的角度上看,应当在行政诉讼法中明确列举受教育权。同时,国内学者普遍赞同对行政诉讼法进行修改,增加受教育权保护的条款。马怀德指出,现行的行政诉讼法用私法上的权利涵盖所有的基本权利是不全面的,也缺乏科学性,不利于保护行政相对人。[10]胡建淼认为:“从公民权益的有效保障出发,从完善行政诉讼法理的角度出发,取消人身权、财产权的限制,将受教育权等其他受公法保护的权利也纳入行政诉讼的受案范围。”[11]最高法院副院长江必新也主张,应当明确将人身权、财产权以外的其他行政行为纳入行政诉讼的受案范围。[12]

   其次,要明确界定受教育权司法救济的范围。特别权力关系理论的适用范围要缩小,但是并不能一概予以否定。2010年《最高人民法院关于审理高等教育行政案件若干问题的规定(讨论稿)》也坚持这一观点,明确列举哪些案件应当受理,哪些案件不应当受理。学生与学校的纠纷,涉及很多层面,没有必要也没有可能把所有的在学纠纷都诉诸法院解决。有学者指出:“全面将司法审查权介入特别权力关系领域,仅具有理论上的可能性,而不具有实际的可操作性……又如学校和学生之间,如果承认学校对学生所作的成绩评定、宿舍管理、乃至于服装要求等,学生都可以不服而要求法院来救济的话,一方面对法院而言,必将会受理更多的案件并介入行政主体的专业判断,法院的资源很难胜任;另一方面对学校而言,也面临着其内部纪律可能崩溃的危险。因此,完全的法律保留原则显然不切实际,必须在传统的特别权力关系理论和完全的法律保留原则之间寻找一个平衡点,兼顾到人权保障和行政管理。”[4]在此方面,可以借鉴德、日以及台湾地区的一些观点,将涉及学生的受教育基本权利的“重要问题”,如教育内容、学习目标、专业目录、学校的基本组织结构、学生的法律地位(入学、毕业、考试、升级)、纪律措施等,纳入行政诉讼的受案范围。

  

   【参考文献】

   [1] [德] 哈特穆特?毛雷尔著. 行政法学总论 [M]. 高家伟译. 北京:法律出版社,2000,114;115-116;168.

   [2] 吴庚. 行政法之理论与实用 [M]. 北京:中国人民大学出版社,2005,145.

   [3] 吴小龙,王族臻. 特别权力关系理论与我国的“引进”[J]. 法学,2005(4),60.

   [4] 杨解君. 特别法律关系论——特别权力关系论的扬弃[J]. 法学研究,2006(7),84-85.

   [5] 马怀德. 公务法人问题研究[J]. 中国法学,2000(4),45.

   [6] 秦惠民. 当前我国法治进程中高校管理面临的挑战[J]. 清华大学教育研究,2001(2),54.

   [7] 石红心. 权利需求与司法回应[A]. 罗豪才.《行政法论丛》第3卷[C],北京:法律出版社,2000,483.

   [8] 饶亚东. 从审判角度谈受教育权的保护和法官责任[A]. 罗豪才.《行政法论丛》第3卷[C],北京:法律出版社,2000,499.

   [9] 曾献文. 高校处分权:在合法与侵权之间[N].《检察日报》,2003-03-03(5).

   [10] 马怀德. 司法改革与行政诉讼制度的完善——《行政诉讼法》修改建议稿及理由说明书[M]. 北京:中国政法大学出版社,2004,140.

   [11] 胡建淼. 行政诉讼法修改研究——《中华人民共和国行政诉讼法》法条建议及理由[M].浙江:浙江大学出版社,2007,112.

   [12] 江必新. 中国行政诉讼制度的完善——行政诉讼法修改问题实务研究[M]. 北京:法律出版社,2005,55.

  


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文章来源:《国家行政学院学报》2011年第3期
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