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肖军:论城市规划法上的空中空间利用制度

更新时间:2015-12-28 18:16:32
作者: 肖军  

   【摘要】空中空间利用制度是城市规划法上的重要制度。空中权是利用地表之上一定空间的权利。它被很多国家的法律所规范,并为空中空间利用提供基础性支撑。随着社会的发展,空中权与城市规划法结合在一起。从现有实例来看,空中空间利用主要有人工地基型、容积率转移型和容积率奖励型三大形态。它们在城市规划法、建筑标准法、文物保护法等法律和判例中逐步得到制度化。建构容积率特例制度、规定一定的条件和限制、设置特别许可制度等,是从城市规划法角度建构空中空间利用制度的主要内容。

   【关键词】空中空间利用,城市规划法,空中权,容积率特例

  

   新型城镇化是国家在改革新阶段作出的重大战略决策。《国家新型城镇化规划》(2014 - 2020年)指出:“合理控制城镇开发边界,优化城市内舱间结构,促进城市紧凑发展,提高国土空间利用效率”。在此形势下,向广袤空中要效益,立体集约开发空中空间成为城市深度发展的迫切要求。对此,人们会问空中空间能独立于土地地表而利用吗?如何看待空中空间的利用权利?如果在高楼林立的大城市里,赫然保留着一座低矮的古建筑,该古建筑的上空空间还能够利用起来吗?在高度规划的城市地区,空中空间利用应该走怎样的法治之路?上述问题都需要城市规划法作出安排。

   一、空中权及其与城市规划法的结合

   从法学角度思考空中空间利用问题时,首先要关注“空中权”概念。如果将空中理解为地表之上的一定空间,而将利用该一定空间的权利理解为空中权,空中权在法理上、制定法上的历史就久远了。罗马法谚语很早就说道,土地所有权上至外空,下至地心。土地所有权人可以支配土地的上下方空间,包括对空中的所有。习惯法国家也早就有与此相同意思的法律格言,并有一系列判例。1587年的伯里诉波普案判决(Bury v. Pope)说道,“土地所有人所有全部上空”。这是空中所有权第一次出现在英国普通法上。1870年的科比特诉希尔案判决(Corbett v. Hill)重申:“土地所有人,与其土地一样,所有土地的上部空间。”该英国普通法原则后被美国所继受。1906年纽约高等法院(Court of Appeals)作出了“土地的上部空间是与土地相同的不动产”的判决;在巴特勒诉前沿电话公司案(Butler v. Frontier Telephone Co.)中认为土地与其上部空间不可分,土地所有人也是上部空间的所有人,具有作为土地之一部分而垄断支配上部空间的权利。[1]在上述所有权法理的基础上,许多国家和地区适应社会发展的需要,创设了区分地上权制度,即将土地水平切分成若干空间,分层式地为他人所使用,而他人使用处于地表上方的、独立于地表之空间的权利属于空中权范畴。1919年制定的德国《地上权条例》规定,地上权人具有在土地表面上或地表下拥有工作物的权利。日本民法第269条之2规定,可以将地下或空中的上下一定范围设为地上权的标的。我国2007年的《物权法》第136条也规定:“建设用地使用权可以在土地的地表、地上或者地下分别设立”。在上述从远古走来的法理和法律制度中虽然没有出现“空中权”的表述,但它们却已有了空中权制度的基础内容,[2]并促进了空中权制度在这些国家和地区的发展。

   现在常使用的空中权概念源于英语“Air right”,有时表述为“Air space right”,即“空中空间权”,有时也简称为“空间权”,发端于19世纪末20世纪初的美国。在殖民地时期和国家初创期,美国的大城市只发展了海洋贸易和通商功能。19世纪20年代后,美国新旧经济迅速发展,人口增加,城市膨胀。同时,美国的新文化价值和科学技术不断涌现,居民生活标准不断提高。所有这些都让以往的城市发展模式不断发生改变。到19世纪末20世纪初,城市在美国成为公共目的领域,城市土地逐步被区划和分类,[3]进而诞生了(现代)城市规划。[4]在城市规划的发展过程中,城市空间的立体开发也得到了发展。20世纪初,美国铁路上空利用的首起案例出现在纽约中央火车站。为增强车站运力,纽约中央火车站铁路上空被租赁给开发商,建成具有两层候车室的大楼。据说空中权一词最早出现于此事例中。[5]此外,道路、学校、美术馆等的上空空间租赁给开发商的实例也不少。与开发实践相呼应,1927年,伊利诺伊州在美国最早出台了与铁路上空转让租赁相关的州法。1938年,新泽西州也有了相同立法。1973年,俄克拉荷马州制定了《俄克拉荷马州空中空间法》(Oklahoma Air Space Act,简称《俄州空间法》)。《俄州空间法》对空中空间的定义、空中空间的权利与权力、空中空间的区分、空中空间的共同开发利用规划等进行了规范。该法第802-816条规定:空中空间是指自地表扩至上方的空间;空中空间是不动产,在被分离转让前,其是下方地表权人的财产;行政机关或私人为落实其权力、权利或义务,可以水平加垂直地,或者以一切几何形状区划空中空间;州及其行政机关、港湾与高速公路管理委员会等可以与私人等协商共同开发和综合利用空中空间。《纽约市区划条例》是美国代表性的城市规划法,它通过区划制度限制土地开发利用,规范空中权,通过容积率转移制度盘活空中权(详见本文第三部分)。日本《城市规划法》始于1919年,通过1961年和2000年的法律修改,确立了特定街区制度和特殊容积率适用地区制度,据此容积率在特殊地区得到特殊处理,空中空间得到更有效的利用,城市的公共空间也大为增加。随着法制借鉴和实践积累的丰富,空中空间利用制度在许多国家和地区的法律中得到了确立。

   在城市规划实践和法制的发展过程中,英美等国产生了土地开发权(Land Development Right,简称“LDR” )概念。它是土地所有权人或土地使用权人改变土地现有用途或者提高土地利用程度的权利,是土地再发展的权利。[6]围绕该权利的归属,英美两国形成差异。英国通过1947年《城乡规划法》实行土地开发权国有化,要求任何土地开发必须符合规划许可,开发前必须缴纳土地开发税。与之不同,美国实行土地开发权私有制。为平衡土地用途管制等给土地私权造成的不利,美国发展出(国家)购买土地开发权(Purchased Develpoment Right,简称“PDR”)制度、可转移土地开发权(Transferable Development Right,简称“TDR”)制度。[7]如前所述,美国很早就关注空中空间,所以在发展土地开发权时,也发展了空中空间开发权、可转移空中空间开发权。从发展沿革来看,空中空间开发权、可转移空中空间开发权是空中权、土地开发权的延伸,是土地开发权与空中权、城市规划相结合的产物。

   本文后述的容积率转移型空中空间利用形态在实践中被发展成为TDR的典型形式。另外,有学者指出,因为空中权在城市立体开发的背景下产生,所以它也可称为开发权。[8]这种说法有一定道理,但不准确。如前所述,本文采用较宽泛的空中权概念,即指利用地表之上一定空间的权利。

   我国《物权法》第136条规定:“建设用地使用权可以在土地的地表、地上或者地下分别设立”;“新设立的建设用地使用权不得损害已设立的用益物权”。该条中的“地上”可以理解为包括本文所讲的“空中”。这是我国空中权的基础性法律依据。首先,空中权是一项独立的物权。[9]它可以独立于地表权利而存在。其次,在我国,空中权主要表现为空中空间使用权,可以将其称为“空中空间建设用地使用权”或“地上空间建设用地使用权”。再次,自然人、法人在获得空中权后,仅限在约定的物理范围内占有、使用、收益、处分该空中空间,且不得损害此前已经设立的用益物权。2011年,江苏省苏州市制定了政府规章《苏州市地下(地上)空间建设用地使用权利用与登记暂行办法》(简称《暂行办法》)。该《暂行办法》第2条规定:“建设用地使用权根据规划利用空间界限,除设立地表建设用地使用权外,可分层设立地下、地上空间建设用地使用权。”第6条规定:“地下、地上空间建设用地使用权的取得应当符合城乡规划、土地利用总体规,并且应当充分考虑相邻空间的发展需要和相互衔接,不得损害已经设立的不动产物权。”《暂行办法》是依据《物权法》制订,又超越《物权法》,明确提出了“地上空间建设用地使用权”概念。并且,在规范空中空间建设使用权时,重视其与城市规划的关系,指出在地表、地下、地上分层设立建设用地使用权时的三者界限源自规划,要求空中空间建设用地使用权的取得等要符合城市规划。在全国各大城市大力开发地下空间,开展地下空间立法的背景下,[10]苏州市不但关注了地下空间,还关注了空中空间,进行了地上空间建设用地使用权方面的专门立法,具有重大的开创意义。其确立的地上空间建设用地使用权利用与登记制度是空中空间利用时的性制度条件,为今后在城市规划法上构建具体、全面的空中空间利用制度提供了基础。

   土地是一种稀缺资源,尤其是在城市。当城市发展成为公共目的后,城市土地就更具有了公共属性。这就使得许多国家和地区在私法上规定地上权(含空中权)的同时,还在城市规划法上规范空中权,设置空中空间利用制度。在我国,公有制是土地的基本性质,城市土地的公共属性颇为明显,这要求城市规划法对含空中权在内的土地权利进行规范。空中权与城市规划法的结合不是在否定空中权的私法属性,而更是在说城市是个场域,城市规划是项复杂的工程,对其进行规范的城市规划法是一个以公法要素为主、私法要素参与的法领域。

   二、城市规划法上空中空间利用的形态

   空中空间利用作为问题的研究核心在于地表的利用权人和该地表之上空空间的利用权人不是同一人的情形。从已有的实例来看,[11]城市规划法上的空中空间利用主要呈现三大形态:一是人工地基型,二是容积率转移型,三是容积率奖励型。

   (一)人工地基型

   人工地基型是指在他人土地、建筑物的上方构筑一个人工地基后,在该人工地基之上再构筑建筑物。例如,在不妨碍铁路运营的前提下,非铁路所有权人在铁路的上方构筑一水泥地基,而后再在该水泥地基上构筑建筑物(该建筑物所有权人与铁路所有权人不是同一人)。人工地基型存在的问题是,人工地基怎么建造。从理论上说,至少有两种建法:一种是连接着原有建筑物而建,原有建筑物等就成为人工地基的承重物。此为“连接式”建法。另一种是与原有建筑物相分离,通过在地表设置承重墙(桩)来承担人工地基的重量,从断切面来看,呈桥梁形状,此为“分离式”建法。

   连接式人工地基在该人工地基上构筑建筑物后,地表建筑物、人工地基与人工地基上的建筑物就连为了一体。它们可被看成一个建筑物。对一个建筑物的法律关系应该按传统的建筑物区分所有理论来处理。如此一来,空中空间利用的特性就并不明显。

   分离式人工地基让地表建筑物与人工地基上的建筑物相分离,两个建筑物各自独立,互不影响,具有明显的空中空间利用特性。但分离式人工地基要解决承重墙(桩)的问题,承重墙(桩)构筑于地表,必须获得其所占土地的地上权(或所有权)。所以,拟采用分离式人工地基来利用空中空间时,不但要获得空中权,还要获得一定的地表地上权(或所有权),权属关系就显得更为复杂。从理论上讲,只要合乎容积率等方面的要求,当事人之间协商一致,一块土地上可以设置多重分离式人工地基,多个权利人分享该地块不同高度和厚度的空中空间。但实践中几乎没有出现这种情况。我们认为应该从制度层面限制,因为这种情况不但让权属关系、相邻关系等变得颇为复杂,还有建筑安全方面的隐忧,不应提倡。

人工地基型空中空间利用比较形象,容易被人们所理解,实践中也比较常见。例如,开发商在道路上空建商务楼,在铁路上空建停车场或菜园等。从创造更多城市空间,高效利用城市土地资源的目的出发,城市规划法对人工地基型空中空间利用形态一般持积极的态度。(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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