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应松年:行政诉讼法律制度的完善、发展

更新时间:2015-12-24 14:42:52
作者: 应松年 (进入专栏)  
且大都刚刚建立,受案范围过大显然难以承受。

   但是,用肯定与否定两种列举实际上显然无法穷尽可以受理或不能受理的范围。并且我们可以这样说,由于可以受理的案件和不能受理的案件均采用了列举的方式,在实际操作中,往往只有那些被明确列举出的案件才有可能进入法院。至于那些没有被列入受案范围的大量行政诉讼案件,成为法院的自由裁量空间。实践中也常常出现法院出于各种考虑,以各种理由拒不受理行政案件的情况,这使得受理问题成为《行政诉讼法》实施后引发争议最多的问题之一。

   本次修改《行政诉讼法》时,全国人大一些常委委员和专委会委员以及学术界的代表们就提出:“列举加排除的模式使行政诉讼受案范围较窄,建议参照相关司法解释,采取概括加排除的模式,进一步扩大受案范围”。[5]但是,全国人大最后考虑到目前我国尚处于社会转型和过渡时期,还做不到全面概括,因此仍用列举的办法,但在受案范围上力争扩大,由8项扩充为12项,将一些具体的社会保障权、知情权等都纳入了受案范围,其中特别是第8项“认为行政机关滥用行政权力排除或者限制竞争的”(即行政垄断)和第11项“认为行政机关不依法履行,未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议的、土地房屋征收补偿协议等协议的”(即行政契约),是当前最为迫切需要法院受理并作出裁决的。

   从理论上讲:设置行政诉讼制度的根本目的,是为了通过司法裁判保护公民权利免受行政机关侵犯,因此,除法律另外规定外,公民的法定权利,都应在保护之列。这才能保证社会的安定与和谐。联邦德国行政法院诉讼法规定“所有的非宪法性公法争议,如果联邦法律没有明确规定由财政法院、社会法院、普通法院等其他法院受理,则由行政法院受理”。这实际上向我们传递出“无漏洞救济”的司法理念。在法国、美国等法治国家,法院也可以审查绝大部分的行政行为,并且例外的情况越来越少。[6]如果公民的某一方面的权利在受到行政机关侵犯时,司法不予保护,又无法定其他救济途径时,就有可能乱找途径,引起社会秩序的混乱,因此,重视对公民权利的司法救济,是建立法治国家的重要内容,《行政诉讼法》中规定的受案范围实质上就是司法对公民权利受到行政侵害时的保护范围。不过,从中国的实际情况看,我们要立即达到公民权利的无漏洞救济,暂时还不可能,我们还只能走逐步扩展、逐步发展、循序渐进的道路,因此,此次修法,仍以具体列举扩大受案范围,这是适应当前形势需要的,因而也是可行的。

   新《行政诉讼法》还采取了两项补充规定:一是“认为行政机关侵犯其他人身权财产权等合法权益的。”凡是属于人身权、财产权的,都可起诉,弥补了列举的不足。二是“人民法院受理法律、法规规定可以提起行政诉讼的其他案件。”随着形势的发展,通过单行法来逐步扩大受案范围,使法院审理时可以有法可依。实践已证明这一规定是行之有效的。

   四、增设了行政机关负责人出庭应诉的制度

   新《行政诉讼法》第3条规定:“被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的,应当委托行政机关相应的工作人员出庭。”这是一条极具中国特色的规定,要求行政机关负责人应当出庭应诉,这在世界上恐怕也是唯一的规定。众所周知,代理人制度是现代诉讼中的一个重要制度。因为当事人可能不懂法律或缺少应诉能力,也可能因为事务忙,不能亲莅,可由律师等代理人代理。但在中国,有些行政机关的负责人受传统观念的羁绊,不屑于当被告,让其出庭感受法庭气氛,接受公正平等教育,很有好处;同时,有的行政机关负责人可能由于平时官僚主义,不了解其下属的违法或不当行为,使之出庭应诉,有助于了解情况,改变作风。行政负责人出庭应诉,将有利于解决行政争议。同时,考虑到工作繁重,不能每次都出庭应诉,因而也允许委托行政机关相应的工作人员出庭,当然,也不排除其聘请律师。

   五、进一步改革了司法管辖的体制

   管辖的问题实际上是行政审判体制的问题。在司法改革浪潮中,我国行政审判体制存在的问题是不容回避的。如何按照党的十八届三中、四中全会的精神,确保人民法院依法独立公正行使审判权,是本轮司法改革的重点和难点之一。

   行政诉讼涉及司法权与行政权之间的关系。对于我国行政诉讼中长期存在的司法权威性严重不足、行政审判独立性不强等问题而言,管辖问题需要修改的根源在于避免权力的干预,避免地方保护主义。英国著名法官丹宁勋爵曾指出:“在所有必须维护法律和秩序的地方,法院是最需要法律秩序的,司法过程必须不受干扰或干涉”。[7]对此,修改后的《行政诉讼法》新增加了两款:一是:“对国务院部门或者县级以上地方人民政府所作的行政行为提起诉讼,”其第一审行政案件由中级人民法院管辖;二是“经最高人民法院批准,高级人民法院可以根据审判工作的实际情况,确定若干人民法院跨行政区域管辖行政案件。”

   对于新增第一款,实际上是对《行政诉讼法》实施过程中产生的所谓“台州经验”的固化,其本质是提级管辖。通过提级管辖,有利于避免干预,使人民法院独立行使审判权。然而,虽然提高审级确有现实必要性,但并不能从根本上解决问题,甚至可能导致恶性循环。[8]解决现实问题的关键是增强司法独立性。设立跨区域管辖行政案件的人民法院是本轮司法改革的新尝试,也是增强司法独立性的重要举措,其实施效果如何,有待实践的进一步检验。不过,根据全国人大的调研:“在涉及拆迁安置等方面,由于外地法院不便进行协调,异地管辖反而不利于解决矛盾”。[9]这就需要在实践中进一步总结经验,并在后续的司法解释中予以明确。

   六、修改了经复议的行政案件的被告确立规则

   在制定原《行政诉讼法》时,也曾有意见认为,经复议的案件,不管复议决定是维持还是改变,都应由复议机关当被告,因为这都是复议机关的意思表示。但有些同志提出,这样做可能会引发基层法院受案不均衡。那时最多的是治安行政案件,治安行政案件属复议前置,这样,市属各区公安分局的治安行政案件,不服的都向市局申请复议,复议后,不管是维持或改变,将都由市局当被告,这样,所有治安行政案件将都由市局所在地的区基层法院管辖,其他区法院将无治安案件。在治安案件占当时行政案件多数的情况下,区法院之间的受案数量将差异很大,形成不均衡,因此,有些同志提出,可将复议结果不同的案件予以拆分,维持的由原行政机关当被告,改变的由复议机关当被告,如此则各区基层法院的受案数量将会适当均衡。当时也有人担心这样做,如果复议机关不愿当被告,是否会都以维持结案?但有的同志认为不存在这种需要担心的问题。最终还是将维持与改变拆分开。后来的事实证明,由于败诉率是政府依法行政考核体系的硬指标,也是相对容易扣分的项目,同时应诉工作也很麻烦,因此确实存在着复议机关不想当被告而以维持结案的情况,这直接导致复议程序形同虚设,难以发挥作用。因此,这次修改时改为复议决定不管是维持或改变,都以复议机关当被告,促使复议机关必须认真复议。

   其实,从世界范围看,居中作出裁决的机关,很多都不当被告,法院有一审二审,一审法院都不当被告。美国的行政法法官也不当被告。不当被告也许更有利于裁决者的公正办案。或者我们进一步可以这样认为:复议机关当不当被告,取决于复议是监督机制还是居中裁判机制的法律定位。如果是上下级的监督机制,复议程序是行政化的,就应当是被告。如果是裁判化的复议程序设计,复议机关就不应当作被告。只不过,本轮《行政诉讼法》的修改并没有同预期那样与《行政复议法》的修改实现同步,则有关行政诉讼与行政复议相衔接的问题,还有待于《行政复议法》的修改予以进一步解决。

   七、增设了行政、民事交叉的案件的处理途径

   随着行政权的扩张,行政理念的转换,行政的作用领域、活动范围显着扩大,行政行为的方式也日趋多样化,行政机关越来越多地介入于平等主体之间的民事争议,行政裁决等活动应运而生。这是经济社会发展的必然。但平等主体之间的民事争议由于有了行政权的介入而得以容易和快速地解决。但如果民事争议双方当事人对行政裁决不服,就会同时产生行政争议。在我国现行司法体制下,由于不同性质的争议分别由同一法院内部不同的审判庭适用不同的法律程序来审理,因此就必然会发生民事、行政两种不同性质的诉讼之间相互交织与关联的情况。在轰动一时的“高永善诉焦作市影视器材公司房产纠纷案”中,围绕着三间房屋的所有权争议,纠纷各方当事人分别进行了民事诉讼和行政诉讼。然而历时十余年,产生近20份裁判,此案的纠纷并没有从根本上得以化解,这提醒我们必须思考一并处理民事、行政交叉的案件的机制。

   本次修改《行政诉讼法》,吸收了最高人民法院司法解释的做法,主张行政、民事交叉的案件,如行政裁决、登记等案件,涉及民事的,当事人申请一并解决相关民事争议,法院可以一并审理。此外,如果法院认为行政案件的审理需以民事诉讼的裁判为依据的,可以裁定终止行政诉讼。

   我们期待,这样的规定,能够解决实践中行政、民事交叉案件审理时的繁复和困难,从而大大方便当事人,提高此类案件审理的效率。我们还主张,在审理这类案件的时候,不必拘泥于是“行政附带民事诉讼”还是“先民事后行政”,只要能解决行政争议,在确保公正独立的前提下,什么样的形式都是可以尝试的。在审理这类相互交叉的案件的时候,行政审判庭也可以邀请民事法官参加,组成合议庭,共同开展针对案件的审理工作。

   八、增设了允许调解的例外规定

   原《行政诉讼法》规定,人民法院审理行政案件,不适用调解。这一观念原盛行于欧洲大陆法系国家,认为行政机关只能严格执行法律,没有调解的余地。但实际上,行政机关执法时的裁量权,其范围日益拓展,执法中发生争议时,在裁量权范围内,以和为贵,进行调解是完全可以且是有利无害的。当然,对行政争议进行调解时,与民事调解不同,必须遵循自愿、合法原则,不得损害国家利益、社会公共利益和私人合法权益。新《行政诉讼法》第60条增加了对行政赔偿、补偿以及行政机关行使法律法规规定的自由裁量权的案件可以调解的规定,是符合法治现状的,有利于促进社会和谐。

   其实,只要是争议,就存在着调解的可能。因此,原《行政诉讼法》中有关行政诉讼案件不得适用调解的规定,与当时立法时没有认识到行政诉讼的直接目标应该是解决行政争议有一定的联系。事实上,对行政诉讼可以适用调解的看法早已是理论界和实务界的共识。从公民、法人和其他组织的角度看,调解可以避免直接与行政机关对簿公堂;可能更符合一般当事人的意愿,从行政机关角度而言,调解也可以给行政机关一个改正错误的机会,并在某种程度上切合行政机关普遍不愿意败诉的心态。总体来看,调解有助于通过非对抗性的方式来解决行政纠纷,不失为保障社会和谐稳定的有力举措。实际上,鉴于行政裁量权的普遍存在,调解具备存在的现实基础。所以虽然几经周折,本次修改《行政诉讼法》最终为行政诉讼适用调解敞开了大门,规定:“行政赔偿、补偿以及行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权的案件可以调解”。当然,行政调解与民事调解毕竟不同,前者涉及公权力,公权力并不能任意处分,所以,修改后的《行政诉讼法》还同时规定:“调解应当遵循自愿、合法原则,不得损害国家利益、社会公共利益和他人合法权益”。可以预见,允许某些行政案件可以调解,对于公正、及时解决行政争议将起到巨大的促进作用。

   九、新增了简易程序

在我国行政诉讼制度建立之初,根据当时司法部门和多数学者较为权威和流行的观点,认为“行政案件无小事”——由于行政案件的一方当事人是国家行政机关,一般来说行政案件都经过了行政机关的一次或者多次(行政复议)处理,(点击此处阅读下一页)

本文责编:陈冬冬
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