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叶强:中国外交抗议在南海仲裁程序中的法律意义

更新时间:2015-12-16 14:43:38
作者: 叶强  
美国所提出的多边条约保留的抗辩并非仅仅只具有先决性”。(23)这样,在一方当事国以某种形式对管辖权提出异议时,尤其是被告国在提出异议的同时又缺席的情况下,国际法院自行设定了管辖权问题的审理程序。尽管这是《国际法院规则》中没有规定的程序,但国际法院是自身管辖权的决定者。因此,即使在当事国缺席时,法院也有义务判断自身的管辖权,这是源于《国际法院规约》第53条第2款的义务。(24)

   在“德黑兰外交人质案”中,国际法院指出:“根据法院规约第53条的一般法理,法院必须首先自行审查案件中是否存在任何‘先决性问题’(preliminary question),即法院对案件是否具有管辖权以及原告诉求是否具备可受理性。这种‘先决性问题’的存在与否应从案件的全部信息中去寻找。如果此种问题存在,法院应中止对实体问题的审理程序。”(25)在本案中,法院面临伊朗通过信件(letters)表达反对法院管辖权的情况,因此,法院认为应“首先考虑伊朗分别于1979年12月9日和1980年3月16日递交的两封信件中所宣称的法院不应受理本案”的抗辩。(26)但是,在该案中,法院没有先行审理管辖权问题,而是在实体问题审理阶段对管辖权异议进行了探讨,并且在对实体问题的判决中阐明了结论。(27)这种做法的原因在于,法院认为管辖权的存在是十分明显的。法院在本案“临时措施”命令中就已经认定“管辖权是明显存在的”,“伊朗在其信件中所声称的理由不能成为法院行使管辖权的障碍”。(28)

   需要指出的是,能够满足法院规定“临时措施”最低条件的“初步管辖权”(prima facie jurisdiction)的存在,通常并不能使法院免除先行审理管辖权的义务。例如,在“核试验案”中,国际法院在“临时措施”命令以及设定管辖权审理程序的命令中均指出,原告国所提出的法律论证仅仅为管辖权的存在提供了初步的(prima facie)基础,(29)法院仍然需要先行审理管辖权,才能将那些需要慎重探讨的法律问题或异议阐释清楚。因此,在法院将当事国以递交外交文件的方式提出管辖权异议的行为视为“先决性抗辩”的情况下,除非法院能够判断出对案件的管辖权明显存在,否则都应当设定单独的管辖权审判程序。

   2014年11月26日,根据《联合国海洋法公约》附件七设立的“北极日出号”案(the Arctic Sunrise Arbitration)仲裁庭对该案管辖权问题的裁决,不仅延续了国际司法实践的一般法理,更为今后的国际司法和仲裁实践提供重要指引。

   在本案中,荷兰在仲裁程序中多次要求仲裁庭先审理案件的管辖权问题。2014年2月27日,荷兰在评论仲裁《程序规则草案》时指出,俄罗斯于2013年10月22日发表的外交照会应被视为对仲裁庭管辖权的抗辩。(30)在该照会中,俄罗斯指出:“对‘北极日出号’的调查行为属于俄罗斯作为沿海国的权利。俄罗斯于1997年2月26日批准《公约》时已经发表声明,对有关行使主权权利和管辖权的执法行为不接受《公约》第15部分第二节的强制管辖。因此俄罗斯不接受仲裁,不参与口头程序。”(31)2014年3月3日,俄罗斯再次递交了上述照会并重申不参与仲裁。(32)荷兰在2014年9月1日递交的诉状第59段再次提出,俄罗斯的上述照会应被视为对仲裁庭管辖权的抗辩,应根据仲裁《程序规则》第20条第3款的规定将其作为“先决问题”,(33)从而请求仲裁庭将庭审程序分成两个阶段,即先裁定仲裁庭对本案的管辖权,再审理案件可受理性和实体问题。2014年11月14日,仲裁庭向当事双方发送了《第4号程序令》草案,拟针对俄罗斯的外交照会先行审理管辖权问题。对此,荷兰表示支持;俄罗斯未作评论。11月21日,仲裁庭通过了《第4号程序令》,确认将仲裁程序分为两个阶段,先对管辖权问题进行裁决。(34)在5天后,仲裁庭作出了“管辖权裁决”。但是,仲裁庭在裁决中并未指出其设定先予裁决管辖权程序的详尽法理依据,而仅从仲裁程序的角度谈及荷兰的多次请求。

   值得注意的是,仲裁庭在裁决中首先强调,“本裁决仅针对俄罗斯的管辖权抗辩进行审议,不涉及除该抗辩之外的任何其他管辖权问题、可受理性问题或实体问题”。(35)这显然不同于以往根据《公约》附件七成立的仲裁庭在实体问题的裁决中首先依职权对管辖权和可受理性问题进行“一揽子”审查的固定模式。仲裁庭不仅将管辖权审理程序前置并独立出来,而且进一步增强了对当事国非正式抗辩的重视程度。虽然该裁决最终否定了俄罗斯依据批准《公约》时的保留声明排除仲裁庭强制管辖权的效力,但这一管辖权裁决程序在国际司法实践上却具有重要意义。

   根据以上对国际司法和仲裁实践的分析,可以得出以下结论:

   首先,国际实践已经认可了除正式“先决性抗辩”之外,当事国以非正式形式提出的管辖权异议的效力:法庭有义务中止对实体问题的审理程序,同时对自身管辖权问题进行仔细考量。

   其次,除非法庭可以明显判断出对案件具有管辖权,否则对管辖权的审理程序应独立进行且先予裁决。

   《公约》附件七下的仲裁庭继承了国际法院在处理当事方非正式管辖权抗辩方面的法理,但并未对其进行过多的论述和解释。而国际法院经过数十年的实践,更倾向于将自身这种依职权审理管辖权的义务归结为《国际法院规约》第53条第2款下的义务。鉴于《公约》附件七第9条,(36)以及“南海仲裁案”《程序规则》第25条第1款均规定了与《国际法院规约》第53条第2款措辞相同的内容,(37)那么,仲裁庭在审理菲律宾所提交的案件的过程中,也有理由将国际法院已经明确的法理在本案中阐释清楚。

   (二)《立场文件》对仲裁庭先行作出管辖权裁决的效力

   2014年12月17日,仲裁庭要求菲律宾对中国政府的《立场文件》作出回应。截至本文完稿时,尚不清楚菲律宾对此作何回应。菲律宾外交部发言人曾在中国《立场文件》发表后表示“菲律宾政府注意到了该立场文件”,“中国的主张并无新意,我们对此早已清楚,并且在诉状中已经进行了回应”。(38)由此可以看出,中菲两国在关于仲裁庭管辖权问题上存在着明显的分歧和意见对立。因此,如果参照前文分析的国际司法实践,仲裁庭有义务将中国在本案中持续对仲裁庭行使管辖权的反对和抗辩,特别是《立场文件》的提出,视为仲裁程序中的“先决性抗辩”,据此在审理实体问题以前单独设立管辖权审理程序,并对本案管辖权和可受理性问题作出独立的裁决。

   在“北极日出号”案中,荷兰在仲裁程序中多次要求仲裁庭先审理案件的管辖权问题。由于该案仲裁庭在对管辖权的裁决中并未论及设定管辖权裁决程序的特殊法理,很容易使人理解为荷兰的请求是仲裁庭先行审理管辖权的先决条件,从而认为,如果在“南海仲裁案”中菲律宾并未将中国《立场文件》视为具有“先决性抗辩”的效力、不建议仲裁庭先予审理管辖权问题,或者要求仲裁庭在实体问题的裁决中一并审理管辖权问题,那么《立场文件》似乎无法对仲裁程序产生法律效果。然而,严格说来,菲律宾是否提出此种主张对仲裁庭的影响应当是微乎其微的。即使在菲律宾反对先行审判管辖权问题,而中国政府又不作表态的情况下,仲裁庭仍要依照职权对本案的管辖权问题先行审理并作出独立裁决。理由有三:

   首先,“北极日出号”案的先例效果在于,仲裁庭应当事国请求设立独立的管辖权裁决程序,不意味着在当事国不请求或反对设立这一独立程序的情况下,仲裁庭就不能依职权设立;

   其次,仲裁庭是否负有依职权设立该程序的义务,取决于既有的国际实践所形成的一般义务(这在前文中已经分析过了);

   再次,“南海仲裁案”以及“北极日出号”仲裁案的仲裁《程序规则》第20条——先决性抗辩——均未要求对管辖权的审理程序以当事国同意为条件。这一条款中虽然指出仲裁庭在作出决定前应征求当事方的意见,但这种意见仅限于表达该抗辩是否具有“完全初步的性质”。也就是说,当事方的意见仅能够制约正式向仲裁庭提交的“先决性抗辩”,而对于非正式抗辩,仲裁庭只能依职权作出决定。

   最后需要指出的是,在对管辖权的判断上,“北极日出号”仲裁案明显简单于“南海仲裁案”。这仅仅从俄罗斯提交给仲裁庭的照会内容与中国《立场文件》内容的比较上就能得出明显的结论。(39)从而,就问题的复杂程度而言,既然“北极日出号”案仲裁庭对案件管辖权问题都进行了单独审理,“南海仲裁案”的管辖权问题显然更应该通过先行审理决定。

   因此,中国政府针对“南海仲裁案”发表的《立场文件》在仲裁程序上具有——至少在理论上应当具有——十分重要的作用。如果仲裁庭尊重和遵循一以贯之的法理和实践,则有理由相信仲裁庭会将《立场文件》视为中国对本案仲裁庭管辖权的抗辩,依职权设立独立的先行审理管辖权的程序(中止对实体问题的审理),并对中国《立场文件》中所质疑的全部管辖权和可受理性问题进行审理和裁决。

   三 结论和展望

   由于中国政府在签署和批准《联合国海洋法公约》时就概括性地默示接受了国际仲裁的强制管辖,使得中国成为“被告”的风险随时存在。尽管依据《公约》附件七设立的仲裁庭无权解决领土争端,同时中国政府在2006年根据《公约》对涉及海洋划界、军事活动等的争端作出保留,不接受《公约》规定的强制性争端解决程序管辖,但鉴于中国周边海洋争端形势日趋复杂,很难避免部分国家基于政治目的的“滥诉”。可以预见,今后一段时期,周边国家免不了想要和中国“法庭相见”。而中国基于政策考量可能仍然不会参与国际司法和国际仲裁来解决类似的主权争议。在这种情况下,进行“庭外法律斗争”具有重要意义。

   在国际法上,无论是根据条约还是特别协议来提起国家间诉讼或仲裁,裁判的根本基础都在于当事国的同意。(40)为了防止“滥诉”,国际司法实践中形成了专门的管辖权抗辩制度,为的就是再给国家同意原则加上一道“安全阀”。而“庭外法律立场”对国际司法和仲裁机构的程序进展具有重要制约作用,对中止实体问题审理程序、先行审理管辖权具有直接效力。有鉴于此,《立场文件》等庭外表态方法,不失为综合运用法律技术和外交途径确保国家利益与战略稳定的有效方式。

   注释:

   ①《中华人民共和国政府关于菲律宾共和国所提南海仲裁案管辖权问题的立场文件》,外交部网站,http://www.fmprc.gov.cn/mfa_chn/zyxw_602251/t1217143.shtml,最后访问时间:2014年12月20日。

   ②《外交部受权发表中国政府关于菲律宾所提南海仲裁案管辖权问题的立场文件》,外交部网站,http://www.fmprc.gov.cn/mfa_chn/zyxw_602251/t1217144.shtml,最后访问时间:2014年12月20日。

   ③《新闻稿:菲律宾诉中国仲裁案(第3号)》,常设仲裁法院网站,http://www.pca-cpa.org/showfile.asp?fil_id=2848,最后访问时间:2014年12月20日。

   ④《新闻稿:菲律宾诉中国仲裁案(第3号)》,常设仲裁法院网站,http://www.pca-cpa.org/showfile.asp?fil_id=2848,最后访问时间:2014年12月20日。

⑤《外交部受权发表中国政府关于菲律宾所提南海仲裁案管辖权问题的立场文件》,外交部网站,http://www.fmprc.gov.cn/mfa_chn/zyxw_602251/t1217144.shtml,最后访问时间:2014年12月20日。(点击此处阅读下一页)


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文章来源:《国际法研究》(京)2015年2期
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