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丁以德:试论《天坛宪法草案》制定中制度设计与政治角逐

更新时间:2015-12-14 17:27:06
作者: 丁以德  

  

   内容提要:根据《临时约法》规定,民初国会召开后成立了宪法起草委员会草拟宪法。由于受当时政治斗争影响,委员会希望利用制宪制约袁世凯。他们在制度设计时将权力集中于国会,致使《天坛宪草》违反了分权与制衡的宪政原则,袁世凯也难以接受这种制度安排。在国会拒绝袁世凯修改宪草要求后,袁通过取消国民党籍议员资格的方法阻止国会开会,《天坛宪草》未能通过。

  

   关键词:《天坛宪法草案》  宪法起草委员会  袁世凯

  

   《天坛宪法草案》是民初国会制定正式宪法的草案,因起草地点在天坛祈年殿而得名。在其起草后未及批准时国会即遭解散,故未能实施。历来对其关注也不多。严泉的《〈天坛宪法草案〉与民初宪政选择的失败》(《开放时代》2003年第5期),曾从政治学的角度分析了其制度设计中的失误。本文主要是从当时政治角逐的角度来解析其制定过程,探讨民初制宪失败原因。

  

   一、制宪权的争夺

  

   辛亥革命推翻了君主专制制度,民国面临着创建宪政制度的任务。南京临时参议院制定的《临时约法》初步构建了一个制度框架。根据《临时约法》54条 "中华民国之宪法,由国会制定。宪法未实施以前,本约法之效力与宪法等"的规定,将在国会召开后制定正式宪法,确立宪政制度。由于受到当时政治角逐影响,制宪前发生了宪法起草权的争夺。辛亥革命是革命党人首倡,推翻清廷则是革命党人、立宪派和袁世凯合力的结果。由于利益和认识上的差异,三派在革命后开始了政治权力角逐。成立南京临时政府时,"钝初(宋教仁)主张初组政府,须全用革命党,不用旧官僚,理由甚充足。"『1』(p618)政治角逐也被带入了宪政制度创建之中。南京临时政府成立时,孙中山担任临时大总统,实行的是总统制。孙让位袁世凯后,因袁世凯出身旧官僚体制,长于权谋,政治上多次翻云覆雨。革命党人担心"盖内阁不善而可以更迭之,总统不善则无术更易之,如必欲更易之,必致摇动国本。" [2](p460)他们认为需要对袁世凯进行制约。革命党利用了掌握临时参议院在制度设计上拥有的先手优势,在《临时约法》中将总统制改为内阁制,借此将袁世凯置于有总统之名而无实权地位。同时,内阁的任命需经国会同意,以同盟会为主体的革命党人在国会中相对有一定的优势。内阁制对他们争取行政权也有利。《临时约法》在近代史上的进步意义无可置疑,但这种制度设计,"因人立法,无可讳言。" [3](p115)袁世凯凭借实力得到总统名位,但对《临时约法》却无能为力,只能寻找机会改变这种制度设计。

  

   国会迁到北京后,议员经改选和增加,同盟会暂时失去国会中控制地位。因民初内阁基本上听命于袁世凯,国会活动中,同盟会议员采取了限制内阁和袁世凯的方针;而立宪派议员希望"带着袁世凯走上政治轨道,替国家做些建设事业" [4](p4055),采取了支持袁世凯的态度。双方为此在国会中展开了激烈党争。就当时而言,国会的主要任务应是制定法律,确立各种规章制度。但议员们把目光关注到袁世凯身上,忙于党争反而忽视了本身应尽职责。记者黄远庸报道,"参议院自开院以来,除历次与政府扰乱外,其所积压之法案至五十四件,政府无法可守,审判庭无法可用。……此岂一党之力所能致。" [5](卷三p86)党争使人对国会制宪能力产生怀疑。章士钊认为中国"生息於专制政体之下既数千年,至昨岁始得脱其羁绊,政治之学,夙未讲求,经验所至,尤属浅薄。" [6](p602)如果"宪法草案纳於国会之中,其弊之最显而易见者,乃为党争……使之沾染党潮,最为不幸。" [6](p705)蔡锷也认为由国会制宪,议员"难保不偏重党见,趋于极端,徒为防制行政首长之条规,致失国家之活力。" [7](p627)章士钊提出"宪法由国会议定,草案不必由国会提出" [6](p603),可以效法美国,成立专门机构来起草宪法。梁启超则建议由临时参议院、各省都督、各政党和总统府等各方分别派遣代表委员来制定宪法。江苏都督程德全发出了要求成立专门宪法起草机构的倡仪。

  

   袁世凯在民初国会中势力有限,在制宪中原本缺少话语权。国会中党争给了袁世凯争夺制宪权的机会。舆论要求成立专门制宪机构时,袁世凯支持的宪法研究委员会提出,"即大总统以各省都督之赞成,提议组织宪法编纂委员会。" [5](卷三p89)程德全倡议发出后,袁世凯向临时参议院提出设立专门宪法起草机构的提议,袁还下令每省都督推举二名宪法起草委员,准备在国会批准后成立宪法起草机构。袁的做法和社会上的要求显然有很大区别。章士钊等人本意是想避免党争给起草宪法带来的不利影响,袁世凯则希望建立由他控制的宪法起草机构,制定符合他意愿的宪法。袁世凯的做法遭到了社会各界的反对。章士钊声明袁的做法和他本意不符,袁所召集之"委员无异于都督之储音器,全失其位置。" [8](p51)黎元洪、柏文蔚等一些地方实力派也表示反对。各地国民党报纸纷纷发表反对消息,宋教仁表示,"宪法问题,当然属于国会自订,毋庸纷扰。" [2](p467)宋教仁将同盟会改组为国民党后,在临时参议院中重新占据优势。3月,北京临时参议院开会决定仍由国会起草制定宪法,袁世凯的企图落空。

  

   正式国会召开后,参、众议院各自推选了三十人组成宪法起草委员会。国民党在国会大选中获胜,委员会中有一定的优势。七人组成的宪法起草理事中,"国民党实居其四。" [9](p59)袁世凯控制成立宪法起草委员会的企图失败后,将召集的委员组成了宪法研究会,表示"将来发表结果,以供一般国民之参考。" [10](p558)二次革命期间,委员会中"国民党委员之离京者已有多人,其被系与被捕杀者亦有数人,国民党委员之人数既已减少,在委员会之势力亦较衰。" [11](p82)造成几次会议因人数不足而未能举行。袁世凯趁机让人将宪法研究会草拟的宪法草案送交宪法起草委员会讨论。这种无视宪法起草委员会职权的行为,"引起国民党派委员猛烈之抨击,且令政府出席委员退席,各党委员亦如是之。" [12](p73-74)袁的举动不仅未达到目的,反而促成宪法起草委员会成员之间的合作。此后,宪法起草委员被捕和逃走虽有多人,但"尚能勉强凑足三分之二法定人数,仍得以开议进行。" [13](p124)

  

   二、宪草制度设计的缺陷

  

   南方国民党发动武力讨袁时,留在北京的国民党议员打算,"於宪法起草委员会求占多数,造成本党理想之宪法,以束怖之。" [12](p70)二次革命失败后,由于军事实力丧失,国民党议员主动寻求和由立宪派为主体发展来的进步党合作。"民党系之稳健派胥捐前嫌与进步党提携,进步党亦咸感两党提携之必要。" [9](p59)两党政治理想原本接近,因对袁世凯看法不同和革命前积怨而党争。面对二次革命后袁世凯日渐横暴的局面,双方在国会和制宪中加强了合作。王绍鏊回忆,"余在宪法起草委员会中,年最少,亦最天真,以为一部宪法,即可拨乱反正,故埋头制宪,乃为唯一无二之救国大计,而孰知事乃有大谬不然者。" [14](p50)宪法起草委员认同了借助制宪来约束袁世凯,为了"拨乱反正",他们起草宪法条文时,进行了一些针对性的制度安排。

  

   《天坛宪草》共包括国土、国体、国民、国会、国会委员会、大总统、国务院、法院、法律、会计、宪法之修正与解释等十一章。出于制约袁世凯的考虑,《天坛宪草》中规定实行内阁制并增强了国会的权力。宪草第81条规定"国务员赞襄大总统,对于众议院负责。大总统所发命令及其它关系国务之文书,非经国务员之副输,不生效力。" 宪法起草委员会目的是想通过内阁制来制约总统,再由国会控制内阁。宪草规定,除了国务员的任免须经过国会同意,众议院还可以通过不信任案、弹劾等多种方式来监控内阁成员。虽然也规定了总统可以拥有解散议会等权力,但其实施的难度要比议会制约内阁、总统要大得多。袁世凯的法律顾问古德诺评价这样宪法草案,"这就会使他(指总统)的地位(徒有虚名),……采用这种内阁制政府的第一个后果,将是一切权力都集中在内阁阁员手里。内阁各部总长即使不是为众议院所任命,也必须是能够为众议院接受的人。" [15](p248-249)

  

   国会委员会的设立是《天坛宪草》中引起较大争议的一个部分。宪草第51-54条规定,国会每年闭会期间,由参、众两院各选出二十名委员组成国会委员会,国会委员会有三分之二的人出席,出席议员三分之二同意即可议决,职权与国会近似。宪法起草委员会本意希望通过国会委员会对内阁和总统进行随时监控,防止袁世凯专权。但国会每年已经有4个月会期来处理各种事务,设立国会委员会实际上没有必要;而且国会委员会权力和国会相似,一旦国会委员会和国会之间发生冲突,也很难处理。国会委员会的设立引起了袁世凯极大反感,他觉得"此不特侵夺政府应有之特权,而仅40委员,但的20余人之列席与18人之同意,便可操纵一切,试问能否代表两院意见?以少数人专制多数人,此尤侮蔑立法之甚者也。" [3](p123)严泉认为设立国会委员会,"它表明多数制宪委员对袁世凯的权力的恐惧已经到了一个不可思议的程度。" [16](p44)

  

   《临时约法》中规定总统和国会都有提议修改宪法的权力,而《天坛宪草》第109条规定,"国会得为修正宪法之发议,前项发议,非两院各有列席员三分二以上之同意,不得成立。"相比之下,《天坛宪草》剥夺了《临时约法》中总统的提议修宪权。《天坛宪草》第112条还规定:"宪法由疑义时,宪法会议解释之。"宪草如能通过,不但袁世凯没有改动的机会;一旦将来立法、行政等机构发生冲突,国会可以根据自身需要解释宪法,依然会处于有利的地位。

  

   由于过分考虑制约袁世凯的因素,宪法起草委员会希望将权力尽可能集中到国会。这导致宪草所设计制度中,国会能够制约总统和内阁,内阁和总统却不能反制国会。"从宪政理论上来说,这是一种严重违背分权与制衡原则的畸形政治制度,运作起来也将是困难重重。" [16](p46)这种制度设计不仅违反分权与制衡原则,也是善于弄权的袁世凯所不能容忍的。所以,《天坛宪草》的出台,不仅未能"拨乱反正",建立稳固的宪政制度框架,反而激化了原有矛盾。

  

   三、国会的解散

  

袁世凯出身旧官僚体制,对民初宪政体制其实并不熟悉,他更多是依靠权谋手段来解决各种政治问题。二次革命期间,袁世凯宣布维护国会和制宪,一方面因为辛亥革命后,议会作为民意代表机构,其存在是统治合法的证明;另一方面袁世凯需要国会选举他为正式总统。但袁世凯对国会活动不放心,他让梁士怡网罗了一批议员组织了公民党,替他运动总统选举和监视制宪。公民党的活动加剧了政治局势的紧张。北京当时有传闻,"谓吾国政局将不免因总统宪法之故,生莫大之风潮。"[5](卷三p195)总统选举时,出现所谓"公民团"包围会场,逼迫选举袁世凯为总统的闹剧。袁世凯当上正式大总统后,少了后顾之忧。宪法草案也即将出台。双方开始了正面交锋。(点击此处阅读下一页)

本文责编:川先生
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