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康岚:精英还是平权:对大城市外来人口吸纳原则的讨论

更新时间:2015-12-11 11:14:14
作者: 康岚  

   【摘要】文章从理论上梳理了大城市对外来人口的吸纳实际存在的两种原则:精英主义的原则和平权意识的原则。结合户籍制度改革背景下的大城市的特殊地位,认为需要对目前大城市普遍推行的单一的精英主义吸纳原则加以反思和调整。调查显示,精英主义仍占民意上风,但平权意识的支持率并不低。如何通过一定的政策设计将这两者加以结合使用,将是未来政府责任和制度进步的关键点所在。

   【关键词】大城市/外来人口/精英主义/平权意识

  

   在中国城市化和户籍制度改革的进程中,一直存在着一个争论的焦点是:城市公共资源的配置到底应该以户籍人口为基础还是以常住人口为基础①,两者的差别将直接影响外来人口权益的保障。目前主流的观点仍是以户籍人口来配置公共资源,所以改革的方向仍是通过给外来人口落实户口来实现其市民待遇。但这一理念遭遇的现实困境是,仅在中小城市和小县城开放户籍,比如只开放50万人口以下的二、三线小城市②,这与目前大量外来人口涌向大城市的现实形成了鲜明对比。而大城市普遍通过抬高户籍门槛来缓解公共资源配置的压力,也就是采取精英主义的外来人口吸纳原则;这导致大量在大城市工作生活的外来人口中的普通劳动者的权益无法得到保障,这是一个必须直面且日益严峻的问题。

   本文希望结合户籍制度改革背景下大城市的特殊地位,来探讨大城市对外来人口的吸纳除了抬高户籍门槛这条路之外,是否还存在着其他更为灵活和人性化的原则可以结合使用,以便能够在控制城市人口规模和保障外来人口权益之间找到一个最佳平衡点。

  

   一、户籍制度改革背景下的大城市及其外来人口吸纳原则

   1.大城市的特殊地位

   以户籍人口还是以常住人口来配置公共资源的争辩,实际上反映了政策背后不同的价值取向,前者体现了地方或城市政府的利益,后者体现了外来人口的利益。近年来的情况表明,这两者的利益之争主要集中在大城市,户籍改革的推进甚至使大城市的这种利益之争愈演愈烈,也使大城市在户籍制度改革中的特殊地位日益突显。十八届三中全会形成的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》确定了户籍制度改革的路线图:“加快户籍制度改革,全面放开建制镇和小城市落户限制,有序放开中等城市落户限制,合理确定大城市落户条件,严格控制特大城市人口规模。”以上表述在一定程度上预示着,未来大城市,尤其是特大城市的户籍政策不仅不会放宽,而且还很可能有收紧的趋势。

   现阶段将户籍改革的重点放在中小城市,而将大城市区别对待甚至在一定程度上对大城市加以区隔、保护,表明城市利益的区域分割模式③的形成和强化。有学者指出,由于中国地区发展的极不平衡,实际上已经逐渐形成了“特权城市”的现象,这些城市所具有的稀缺性公共资源(如教育、医疗资源等)是其他城市所无法比拟的。有时,户籍的地区差异甚至要大于城乡差异,比如一个上海市的农村户口的平均福利可能要远远超过一个中小城市的普通市民所享有的福利。④而且,随着改革和市场经济的深入,不同于小城市户籍价值有所削弱,大城市尤其是特大城市的户口含金量甚至有所增加,这进一步使大城市成为户籍改革的难点。

   大城市特殊地位的表现之一是,在“自由迁徙”成为官方主流声音的今天,这些城市仍在推行一系列专门针对非户籍人口的限制措施。比如,北、上、广在楼市新政中针对非户籍居民都采取了更为严苛的限购措施,要求购房者必须提交至少2~5年的个税证明或社保缴纳证明,且限购一套住房。再比如,为应对日益严重的交通压力,北京于2011年开始对外地车辆实行进京通行证管理,分为长期证和临时证,这一政策到2013年底得到进一步升级,从2014年起停办有效期为半年的长期进京证,只保留有效期为7天的临时通行证,而类似的外牌限行措施在上海也早已实行。大城市的这些日渐常态化的限行限购措施,无疑为外地户籍人口在当地的生活工作设置了明显的障碍,也突显了这些城市“非同一般”的地位。

   彰显大城市特殊地位的更为重要的方面是,在某些领域,这些城市可能推行与中央户籍改革精神不完全一致的地方性政策,其中教育领域最有代表性。这里的原因,一方面是因为区域发展不平衡,大城市集中了全国最多的优质教育资源,导致大量外来人口涌入,供求矛盾一时难以解决;另一方面还有着深刻的体制根源,即财政的地方分权,中央高度依赖地方承担公民福利责任,地方出于自利自保的考虑⑤,选择有条件地开放本地教育资源。这在开放“异地高考”的问题上得到充分体现,从各地出台的“异地高考”办法看,北、上、广三地的异地高考准入门槛最为“苛刻”,与外来人口的期待有明显的差距。北京对非户籍学生的教育年限和家长的社保、职业年限分别做出了3~6年的规定,且仅限于参加高职考试;上海和广州将异地高考与居住证制度挂钩,实际上能达到相关条件的外来人口数量并不多。从中可以看到,中央把制定具体政策的责任交归地方,“中央指导、地方决断”的定位给了地方充分的自决权,也让人们看到了以北、上、广为代表的大城市毋庸置疑的特殊地位——对中央户籍改革政策的缓慢、谨慎或选择性地执行。

   然而,虽然大城市对外来人口的开放是缓慢和缺乏实质性的,地方保护主义的倾向十分明显,但是城市对外来人口的吸纳仍在有序推进,只是这个“有序”的标准完全由地方政府来确定,其背后的逻辑是有助于地方经济社会的发展。

   2.大城市的准入逻辑:精英主义的原则

   陈映芳指出,实际上,中国现有的户籍制度并不构成城市对其居住者支付市民权的刚性的限制。现在城市中的很多居住者虽然没有户口,但是如果这个城市需要他,仍然可以支付给他市民权,给他各种市民的保障。⑥换句话说,市民权获得的基础是一个弹性的空间,其主要依据是城市是否认可你对它的贡献。

   问题是城市拿什么作为依据来衡量它的居住者的贡献?我们知道,通常一座城市的发展需要各种各样的人才和劳动力,需要不同职业的人,从人口结构上来说实际上是需要不同群体、属性的人来共同参与城市的建设和运行。但是如果考察实际情况的话,我们会发现两个现象:一方面,各城市尤其是大城市所设置的准入条件筛选性明显,一般都与学历、技术职称、投资额、纳税额、购房额等条件挂钩,并向少部分拥有资金、专业技术和高学历的人群倾斜,即准入条件主要被用来调整城市人口结构、提升人口质量;另一方面,一个有意思的研究发现是,城市财力对落户门槛影响力最为明显(占总体贡献率的35%),而落户门槛与城市经济结构的相关性远较财力的相关性小,每个城市都重视依靠廉价劳动力扩充经济总量以掌控更多的资源,但落户门槛高度的降低并不必然与财经总量的增长“对接”,财经总量越大的城市其落户门槛倾向反而越高。⑦从中可以看到两个矛盾:一是,一方面城市发展依靠大量的廉价劳动力,另一方面城市愿意接纳的外来人口仅限于“有才”或“有钱”的社会精英;二是,城市提供公共服务能力越强的城市,落户门槛也越高。

   导致上述矛盾的原因主要包括城市对外的吸引力和对内的原动力两方面。一方面,大城市对外的吸引力很强,廉价劳动力供过于求,吸引他们来的原因主要是工作机会,而不是福利机会,因此即便不给提供他们相应的社会福利和保障,他们也会进入城市谋业。另一方面,城市对内的原动力是自身的发展,这里既有公共资源配置的压力,国民待遇的空洞化加大了流入地城市政府向外来人口兑付市民权的成本⑧;也有城市追逐财富的动力,向外来人口开放市民权导致的巨额公共支出不利于城市经济的发展⑨,以及从城市发展效率考虑,城市对人才和资本的渴求。上述原因导致,虽然大城市提供公共服务的绝对财力并不低,但为了减压逐利,他们通常会选择只向外来的社会精英开放市民权。

   从以上意义上来说,大城市外来人口市民权的获得是一种“特权”的争夺,而不是一般权利的赋予,在城市资源有限的前提下,只有具有特定资格的外来人口才能享受部分或全部的市民权。从目前的情况看,这种特定资格的认定主要是建立在精英主义的原则之上,但本文认为,关于外来人口的吸纳实际上存在着两种不同的原则,以下将做进一步的梳理。

  

   二、关于外来人口吸纳实际存在的两种原则

   谈到大城市对外来人口的吸纳,通常有两点要考虑:一是城市承载力,也就是说,可以有一定的地方保护;二是有序吸纳外来人口的关键是如何对外来人口进行区分。从中央精神来看,区分外来人口的原则是只要“有合法稳定职业并有合法稳定住所”且达到一定年限就可以被同等地吸纳,这一原则相对体现出平权的意识。但如果看大城市的实际策略,正如本文前面提到的,受欢迎的主要是“有钱”或“有才”的社会精英。因此理论上,实际存在着外来人口吸纳的两种原则,一种是“平权意识下的地方保护”,另一种是“精英意识下的地方保护”。

   1.平权意识下的地方保护

   所谓“平权意识下的地方保护”,即在赞同对城市进行一定的地方保护的前提下,对于外来人口进行区分的标准是他们在本地合法稳定居住或工作的年限,达到一定年限即准许进入,不再设置其他特别的筛选条件。此原则下的地方保护主要是为了避免涌入过多人口使城市超负荷运行,但并不针对具体的人进行歧视或排斥,外来人口只要满足年限原则,就拥有同等进入城市的机会,这能使外来的底层群体看到希望。这种地方保护可以被称为是“生存型地方保护”。

   实际上这一原则是将外来人口能否进入城市的决定权完全交给了市场,通过市场的自发调节来形成一座城市所需要的各种各样的人,而不做过多的人为干预。它的好处主要有三点:(1)它体现了机会公平的原则,让有能力在城市生存下去的外来底层看到了希望,有助于减少外来人口行为的短期化,使他们能更安心地为所在城市的经济发展做贡献,并促进他们对自身人力资本的提升和对城市工作生活的自我约束;(2)通过充分的市场竞争有利于形成城市运行的良性机制和自然秩序,不为城市妄设“天花板”,城市人口的容量由高度竞争的劳动力市场来决定,那些不能适应本地竞争的人,最终自然会流出到其他地方去;(3)它能最大限度地在外来人口中实现贡献与回报、义务与权利的平衡,有效降低了城市筛选外来人口、控制人口规模的道义风险。

这一原则给以下人群提供了机会。他们可能是在某个菜市场拥有长租摊位,可能是某个面馆的小老板,可能是某个企事业单位的编外员工,可能是某个房产中介的经验丰富的销售人员。无论从事什么职业,他们的共同特点是:在同一个城市生活多年,拥有相对稳定的工作和适当的收入,可能已经把配偶子女接来同住,可能已经赶在限购之前在这座城市买了住房,至少也是自己独自租房。他们大多只是逢年过节回老家住几天,承包地早已出租。最关键的是,他们为流入地城市经济发展已经贡献了多年,已经完全适应了所在城市的生活方式,主观上不想再回到老家。这群人的数量到底有多少,有人做过估算:“按照国家统计局数据,2012年末举家外出农民工有3375万人,独立租赁住房的有3545万人。另外,数据显示,1997年底农民工数量大约是9600万,假设其中三分之一目前仍在城市打工,则有3200万农民工已经在城市工作15年以上。这意味着,符合连续多年在同一城市务工生活这个条件的应该在3000万左右。”⑩实际上,这群人为所在城市很好地集聚了城市经济发展必不可少的人气,支撑了城市整个服务业的发展壮大,他们虽然不一定符合政府设定的人才标准,但却是市场不可或缺的部分。而且经过市场自然筛选最终留下来的人,也必然是这个城市发展所需要的。他们的到来也加剧了竞争,(点击此处阅读下一页)


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本文责编:lihongji
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文章来源:《同济大学学报:社会科学版》2014年第4期
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