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刘松山:国家勋章和荣誉称号立法的六个重要问题

更新时间:2015-12-09 23:31:10
作者: 刘松山 (进入专栏)  

  

   2015年8月下旬,全国人大常委会对《中华人民共和国国家勋章和荣誉称号法(草案)》进行了初步审议。从常委会初次审议和征求意见的情况看,异议似乎不大。有的观点甚至认为,这是一部小法,应当很快会顺利通过。但笔者认为,对勋章和和荣誉称号进行立法,是一件大事,而对其中的诸多重要问题,我们长期以来缺乏研究,在认识上也存在诸多偏颇,草率立法可能会带来一系列深远的负面影响。为此,有必要对立法中的一些关节点进行探讨。

  

   一、立法的针对性值得研究

  

   为什么要制定国家勋章和荣誉称号法?立法机关在对这部法律草案所作的说明中说了两条。一条是党中央的要求。即:党的十八大提出,“建立国家荣誉制度”,十八届四中全会明确提出,“制定国家勋章和荣誉称号法”。第二条是,建立国家勋章和荣誉称号制度,对弘扬民族精神和时代精神,激发全国人民建设社会主义国家的积极性,实现中华民族伟大复兴,具有重要意义。[1]

  

   以上两条,当然是制定这部法律的重要根据和理由。但值得注意的是,这两条理由都比较抽象。党内的文件是政治性的、整体性的要求,并没有强制性地提出具体的立法时间表,至于弘扬民族精神和时代精神、激发人民积极性之类的表述,则更缺乏具体内容。

  

   党的十八大以来,立法的针对性受到特别重视。习近平总书记提出,“要坚持问题导向,提高立法的针对性”。[2]十二届全国人大以来,张德江委员长反复强调要加强立法的针对性。为落实习近平总书记和张德江委员长的要求,全国人大常委会副委员长兼秘书长王晨提出,“立法要针对现实生活中迫切需要规范的问题,及时回应人民群众的新要求、新期待”,[3]全国人大常委会法工委主任李适时提出,“要在增强立法的针对性上下功夫”,“真正做到‘针对问题立法、立法解决问题’。”[4]笔者认为,总书记和全国人大常委会领导及其相关部门负责人关于立法针对性的要求,应当成为制定勋章荣誉称号法的重要指引。但是,这个法律草案给人的整体印象是,针对性不强,国家勋章和荣誉称号中存在哪些具体问题,没有充分反映出来,法律要针对性地解决的方法也不够具体突出。而长期以来,人们都能切身感受到,各类勋章特别是荣誉称号的决定和授予等方面,存在不少问题,甚至是严重的问题,但在这个草案中找不到解决的办法。相反,草案说明中列举的1955年全国人大常委会通过的授予解放军在战争时期有功人员勋章的条例,以及1988年全国人大常委会批准授予军队离休干部功勋荣誉章的规定,倒是很有针对性的,解决了特定历史时期军队特定人员的特定需求,比现在这个法律草案具体多了。

  

   建议立法机关对立法的针对性做进一步研究,使法律体现出精细化、能解决问题的特征。

  

   二、立法应当倡导什么样的理念和价值取向

  

   这部法律的立法取向和目的很清楚,就是要用勋章荣誉来褒奖一些人,弘扬民族精神和时代精神,激发大家的积极性。这就需要回答一个问题,人的积极性究竟从哪里来?

  

   中国人特别看重荣誉,各行各业、各个领域都热衷于设荣誉,搞奖励,在某种意义上可以说,我们是一个荣誉泛滥的国家。一个人在小学阶段,就被迫进入一个类似三好学生等荣誉比拼的环境,走上社会后,荣誉的比拼更可谓无所不在。但是,荣誉的本质究竟是什么?人为什么要荣誉?荣誉究竟能给一个国家和社会带来多少正面的东西?对这些问题,我们都缺乏必要的思考和讨论。

  

   笔者认为,荣誉是好事,又不是什么好事。对获得荣誉的人当然是好事,但对没有获得的人可能就是坏事。荣誉意味着一个人与另一个人之间的比较和竞争,最终形成好差优劣和等级之分,而这个区分很大程度上是以少数获得荣誉的人对多数没有获得荣誉的人的贬低为代价的。需要特别注意的是,授予一个人荣誉称号,既可能激发另一批人追随仿效的积极性,但同时也可能激起另一部分人的不平、嫉妒甚至仇恨。这就是人性的弱点。从这个角度看,在人与人之间刻意进行荣誉评比,有可能成为制造人际紧张关系甚至人民内部矛盾的一个不应忽视的因素。比如在法学界,从中央到地方,过几年就要评出不少十大杰出青年法学家和优秀中青年法学家。这个做法在某种程度上当然有利于激励法学人才成长,但同时,也不可避免地会有人提出,说一个法学家杰出,是不是意味着其他的法学家相比下来就不杰出呢?评价的标准是什么?谁才有资格来评价?又如何能保证评价的公平公正呢?

  

   崇尚荣誉,追求荣誉,以荣誉评价人,由荣誉带来其他的东西,包括不适当的权力和利益,是一种社会现象。但这种现象一旦成为社会导向并具有普遍性,就很容易发展成一种不健康的文化和心理。荣誉文化和荣誉心理,是需要肯定的,但过于迷恋,就会成为一不种不良文化和不良心理。一个国家,如果通过立法的形式,倡导和宣扬荣誉文化和荣誉心理,试图通过荣誉来激发公民的积极性,处理得好,会起到积极作用,但如果处理得不好,就很容易使事物走向反面,使荣誉走向功利,增加人民内部矛盾,对民族文化和民族精神产生消极影响。特别是在我们这样一个荣誉大国,这是一个更加需要引起重视的问题。

  

   一个人获得了荣誉,真的就能激发其身边一批人、一群人甚至更广大范围人群的积极性吗?榜样的力量究竟有多大?客观地说,对这类似乎极少受到质疑的问题,我们所做的实地调查研究远不充分。而立法是需要从实际出发,以调查研究为基础的。

  

   笔者认为,法律不宜过于深入人的精神领域。那是一个近乎虚幻的领域,法律是无能为力的。就像刑法不能惩罚人的思想一样,我们也很难依赖一部法律去褒奖人的精神,去用少数人为多数人树立精神的偶像,用少数人的精神去激发多数人的积极性。在改革开放的时代环境里,从根本上说,人的积极性还是来自健康的政治生态、文化生态、社会生态和市场生态,法律应当用体制机制的改革创新,来形成各个领域的健康生态,由此激发社会活力和人的积极性,弘扬民族文化和民族精神,而不能过于依赖荣誉来达到这个目的。

  

   三、应当扩大法律的调整范围

  

   现在,法律草案调整的范围,只限于由全国人大常委会规定和决定,并由国家主席授予的勋章和荣誉称号,即所谓国家勋章和荣誉称号。个人觉得,这类勋章和荣誉称号是极少的,实践中也没有出现多少问题,似乎没有必要为此制定一部专门的法律。

  

   既然要立法,那么,这个法律调整的范围就应当更宽广一些、实际一些,特别是要把各种荣誉的规定、决定和授予规范起来。具体可以包括:(1)对全国人大常委会规定、决定,并由国家主席授予的的国家勋章和荣誉称号,进行规范。(2)将其他凡是中央一级党政机关和群众团体规定、决定和授予的具有全国性影响的勋章荣誉称号,都规范起来。从草案的规定看,全国人大常委会决定的勋章荣誉是代表国家的,那么,国务院、中央军委代表不代表国家?国务院的各个部委规定的荣誉是不是代表国家?类似全国总工会、中国法学会、共青团中央、全国妇联这些社会团体规定、评选和授予的荣誉,是不是代表国家?这些荣誉显然具有全国性影响,应当规范起来。(3)将地方搞的各种荣誉也统一规范起来。

  

   实践中,中央一级党政机关、社会团体、事业单位以及各个地方,规定和授予的荣誉很多,个别领域甚至达到巧立名目、花样不断翻新的地步。而各种荣誉的规定、决定和授予,程序又不甚规范,存在不少利益和矛盾,社会上有很多反映,甚至是很强烈的反映。个别领域的荣誉评选有变质的倾向,失去了社会公信力。

  

   笔者认为,如果要立法,就要对各类荣誉进行系统全面的规范,并有针对性地解决各种荣誉中存在的问题。这样,制定这个法律的目的,应当是规范和理顺各类勋章特别是荣誉称号的品种、条件以及授予的程序,通过立法严格限制和取消各种意义不大的荣誉,净化荣誉,让荣誉回归荣誉本身。从现在的草案看,调整的范围过窄,立法的意义不大。如果按照现在的草案,只规定全国人大常委会规定和决定并由国家主席授予的这个极小范围的勋章荣誉称号,而立法的宗旨又不是限制和清理这类荣誉,那么,法律制定后,国务院的有关部门以及其他各类中央群团组织,特别是各个地方,很可能会一哄而上,以激励和弘扬时代精神为由,制定大量的本领域、本地方的荣誉称号的相关规范,最终走向荣誉泛滥的境地。

  

   所以,扩大法律的调整范围十分必要,可以将法律的名称叫中华人民共和国“勋章和荣誉称号法”,而不叫“国家勋章和荣誉称号法”。

  

   四、立法的形式与宪法的规定

  

   对全国人大常委会规定和决定,并由国家主席授予的勋章荣誉称号,是否有必要以一部专门的法律加以规定,是一个值得讨论的问题。从现在草案的规定看,共21个条文,既有对勋章荣誉称号的实体性规定,也有对如何授予所作的程序性规定,但内容显得抽象单薄。笔者认为,既然是一部法律,就应当有较厚重丰富的内容。

  

   全国人大常委完全可以用有关法律问题的决定这一形式,针对性地对一些特殊事项作出授勋和授予荣誉称号的决定。1955年,全国人大常委会通过《授予中国人民解放军在中国人民革命战争时期有功人员的勋章奖章条例》,并作出三项决议,规定勋章奖章分别授予人民军队在不同时期的有功人员。这就是针对性地对特定授勋的事项作出的法律规定。1988年,全国人大常委会作出批准中央军委《关于授予军队离休干部中国人民解放军功勋荣誉章的规定》的决定,也是以法律问题的决定这一形式来对授勋事项作出规定的。实际上,对于国家勋章和荣誉称号的授予,以单项法律问题决定的形式进行立法,一事一立法,可能更适宜一些,因为制定一部正式的法律,如果要把国家的勋章和荣誉事项一一规定得具体清楚,是很难的,而做相对笼统的规定,又内容单薄,缺乏针对性和操作性。

  

   为什么要制定一部专门的法律呢?草案的说明中说,宪法规定,全国人大常委会“规定和决定授予国家的勋章和荣誉称号”。[5]也就是说,这是制定这部专门法律的宪法根据。

  

这就涉及如何理解宪法的规定问题。宪法第67条规定,全国人大常委会规定和决定授予国家的勋章和荣誉称号。但这一规定,并不是说全国人大常委会就一定要制定一部关于国家勋章和荣誉称号的专门法律,(点击此处阅读下一页)

本文责编:川先生
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