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张孝德:从伦敦到北京:中英雾霾治理的比较与反思

更新时间:2015-12-03 23:59:06
作者: 张孝德  

   在未来的历史记录中,2013年将会是被重点存留、或不断被人们回忆的一年。因为,在这一年发生了覆盖中国25个省份、100多个城市、受影响区域约占国土面积的1/4、受影响人口约为6亿人的雾霾事件。当整个社会热议雾霾时,使笔者不得不想起1952年在英国发生的使8000人死于非命的雾都事件。相隔60多年后,从英国雾都到中国雾霾,污染事件的重复出现,说明工业文明所带来的环境问题仍未找到根本的解决方案,这确实是当代人类的悲哀和挑战。

   但是,当我们站在刚刚过去的2013年探讨中国如何解决雾霾问题时,却看到了另一种希望,这就是十八大提出的大力推进生态文明建设。如果我们从生态文明角度看,从西方英国的雾霾到东方中国的雾霾,已经不是一种简单的轮回,而应该是结束这个轮回的开始。到目前为止,西方发达国家在治理能源环境危机的过程中,均走的是就环境治理环境,“头痛治头、脚痛治脚”的外部治理之路。

   不可否认,西方发达国家几十年治理环境的经验,有许多值得借鉴之处,但是必须清楚,要从根源上治理当代中国的雾霾问题,仅仅重复西式的治理思路是不够的,我们需要真正从十八大提出的生态文明建设的高度,在启动东方智慧的背景下,探索中国特色,

   走出西方轮回的新治理之路。

  

   英国雾霾治理分析:外部治理模式的经验与局限

   英国是世界上最早实现工业化的国家,同时也是最早遇到环境污染事件的国家。1952年12月4日至9日,大范围高浓度的雾霾笼罩伦敦,有4700多人因呼吸道疾病而死亡。大雾之后几个月,又有8000多人死于非命,此次事件成为20世纪十大环境公害事件之一,给英国社会造成很大冲击,是促使英国痛下决心治理雾霾的导火索。

   前期治理:严格立法遏制工业污染。20世纪50年代,英国的主要污染源是工业污染,这与英国当时高度发达的工业有很大的关系。从18世纪60年代瓦特发明蒸汽机开始,英国的工业化进程历时100多年,到19世纪70年代基本完成。工业革命完成后,英国成为“世界工厂”,在世界工业和贸易中取得垄断地位,经济的繁荣进一步加速了人口和工业的聚集。而煤炭在英国工业化进程中扮演了非常重要的角色,是支撑工业快速发展的主要能源,以煤为燃料的各类工厂排放的烟尘以及硫氧化物、碳氧化物等有害气体大量排入大气中。由于伦敦地理位置独特,每到秋冬季节, 海雾就笼罩在伦敦上空,于是就形成了烟和雾混杂的灰黄色烟雾,最终酿成了1952年的“伦敦大雾”事件。据数据显示,当时伦敦每立方米大气中二氧化硫达3.8毫克,烟尘达4.5毫克,①污染物数量是正常年份的10倍。

   面对严重的空气污染,严格的环境立法成为英国治理雾霾问题的首选。1954年,伦敦市出台《伦敦城法案(多项赋权)》,控制烟雾排放。1956年,英国出台了世界上首部空气污染防治法——《清洁空气法》,采取了一系列举措来控制空气污染,规定城镇使用无烟燃料,推广电和天然气,冬季采取集中供暖,发电厂和重工业设施迁至郊外等。1968年修正《清洁空气法》以巩固空气质量的改善。1974年出台《控制公害法》,全面规定了空气、水、土地及噪音等的控制条款。1995年通过《环境法》,旨在制定一个治理污染的全国战略。2001年出台《空气质量战略草案》,致力于进一步提高伦敦的空气质量,消除大气污染对公众健康和日常生活的影响。

   中期治理:全方位启动治理生活排放。20世纪80年代,生活污染中的交通污染取代工业污染成为伦敦空气质量的首要威胁。当时,伦敦的机动车保有量达到了244万辆,道路交通堵塞日趋严重。②自1981年以来,伦敦乘汽车外出的数量增长了20%,占所有上班行程的43%,③加上城市高楼密集,汽车尾气在地面不容易扩散,成为城市空气的主要污染源。英国政府在城市生活排放治理上主要做了以下工作:

   首先,通过一系列措施严格限制小汽车尾气排放,具体包括推广使用无铅汽油;对汽车尾气中一氧化碳、氮氧化物以及碳氢化物等成分进行严格控制,并在汽车年检中检测尾气中一氧化碳、氮氧化物等是否达标;在伦敦市中心设立污染检测点;通过收取“交通拥堵费”改善交通状况。自2003年2月起,伦敦市政府规定,对周一至周五早7点至晚6点半进入市中心约20平方公里范围内的机动车,每天征收5英镑的“交通拥堵费”,此后收费区域不断扩大,收费标准也逐渐提高。随后,伦敦市公布了更为严厉的《交通2025》方案,限制私家车进入伦敦。同时,大力推广新能源汽车、公共交通和自行车出行。计划修建12条自行车高速公路,英国的政府高官们以身作则,控制公务用车。

   其次,加强绿化也是治理雾霾的重要手段。伦敦虽然人口稠密,但人均绿化面积达24平方米,城市外围还建有大型环形绿化带。即使在寸土寸金的伦敦市中心,也仍旧保留着海德公园以及詹姆斯公园等大片绿地。如今的伦敦,大雾天气已经从100余年前的每年90天,减少为不到10天。

   第三,多部门、各层级联合治理。英国的雾霾治理之所以成效明显,主要得益于各级政府的高度重视及多个部门的联合治理。1996年4月1日,英格兰环境保护管理机构进行重大改组,将国家河流管理局(NRA)、英国污染监察局(HMIP)、废物管制局(WRA)、环境事务部(DOE)下属的一些分支机构合并,成立了统一的环境管理机构——英国环境署,这一新的管制机构在环境保护与环境管理方面采用了更为综合的方式,首次把土地、空气和水资源的管制纳入了一个统一的轨道。

   第四,实时监控空气质量,及时公布监测结果。英国建立了一个全国性的监测网络,负责测量空气中各种污染物的水平,以及这些污染物在土地和水资源中的沉积,仅伦敦就有超过100个监测点。所有空气质量数据会实时发布在官方网络上,供民众随时查询。同时开发了相关的Google Earth图层,用户下载相关软件后,即可遍览英伦三岛所有监测点各污染物的污染指数和趋势图。伦敦空气质量网络还申请了“推特”(Twitter)和“脸书”(Facebook)账号,开发了iPhone应用软件为用户报告不同监测点的污染指数分值。

   后期治理:产业升级与污染输出。无论英国在内部采取怎样严格的强制性的治理污染的管理制度,都无法解决不断扩展的经济总量和高消费带来的污染总量的增加。在英国工业化的后期,对这个问题的解决,采取了从高能耗产业向低能耗产业升级,以及利用贸易实现污染输出的办法。

   首先,积极调整产业结构,推动产业转型升级。英国不再单纯依靠制造业,而是大力发展服务业和高新技术产业。1973年,第一次石油危机爆发时,英国不仅面临着工业发展带来的巨大环境污染,也日益受到资源短缺的巨大压力。在这种压力的逼迫下,英国意识到必须大规模限制制造业在本土的发展,从大批量、低成本产品生产走向高端产品生产,于是产业结构调整的重心由工业内部转向服务业。政府对传统制造业、煤炭采掘业的补贴大幅度下降,使得长期依赖政府补贴的纺织、造船、机械、钢铁等产业大幅度萎缩。其他一部分制造业,如航空、化工、机电、石油等在市场竞争中,逐步从规模型生产向高端的设计、集成、概念化产品和附加值更高的品牌产品方向转变。与此同时,加大对服务业的扶持力度,经过多年的发展,到1989年,三次产业结构由1980年的2.2∶40.2∶57.6调整为1∶31∶68,基本完成了由制造业为主向服务业为主的转变。2012年英国第三产业占比高达78.2%,远高于世界63.6%的平均水平。

   其次,利用处在高端产业链的优势,实现了能源进口和污染转移。英国人均GDP从1990年的17687美元快速增长到2011年的39038美元,而国内能源消耗总量却基本持平,2011年英国人均能源消耗量达到3.38百万吨石油当量,比20世纪90年代人均能耗的3.85还减少了0.47百万石油当量。英国利用高端产业链优势,把产业链下游的高能耗产品转移出去,表面上实现了降低能耗的目的。国际环境和发展协会主任卡米拉·图尔明曾指出,如果只看国内排放的二氧化碳等温室气体,那么英国的表现的确不错,但是如果看英国消费的产品所对应的碳排放,其排放量就会大增。这是因为许多在英国消费的产品是在其他国家生产的,相应的碳排放发生在这些产品的生产国。据英国海关与消费税局(H.M. Customs and Excise)统计,2012年1~9月,英国货物进出口额为8735.1亿美元,其中,出口3616.7亿美元,下降3.5%;进口5118.4亿美元,增长2.5%。贸易逆差1501.7亿美元,增长20.5%。英国的主要进口商品是机电产品、矿产品、贵金属及制品和运输设备,主要是高耗能和高污染产品。2011年英国万美元国内生产总值耗能为0.79,但是同年能源净进口占能源消费比重的31.33%,如果单纯从其耗能量来看,GDP是绿色的,但是从个人消费而言,所耗能源数量并没有减少,只是将能耗与污染进行了外部转移。

   小结:英国外部治理模式经验与局限。从20世纪50年代开始的英国治理之路,其中有许多经验值得中国在治理雾霾问题上借鉴学习。首先,走在世界工业化前列的英国,走的是一条“先污染、后治理”工业化之路。无论是当时的英国还是目前的中国,工业排放都是其雾霾形成的主导原因,而且治理生活排放比工业排放的难度要大得多。基于这两个原因,在治理雾霾的前期,从遏制工业污染着手,是值得我们借鉴的做法。在治理生活污染排放上,需要全方位治理。面对全社会、涉及到每个人的生活排放治理,单一的治理思路很难奏效。在几十年的治理探索中,英国形成了一整套从法律到覆盖全社会的环境监控管理,从各部门联合到居民和民间组织自觉参加的全覆盖、全方位的治理模式,值得我们借鉴学习。

   其次,英国雾霾治理属于外部治理、不可持续的治理模式,是中国不能重复的治理之路。尽管用半个世纪的时间取得了雾霾治理的显著成效,但总体上是一个不可持续的外部治理模式。这种治理模式有三大弊端:一是高成本,这是一种不断用经济增长的剩余,解决经济增长中形成污染的恶性循环的治理模式。经济增长规模越大、人均收入越高,治理成本也越大。二是污染输出,这是一种利己害他、最后也害自己的治理模式。从短期看,西方发达国家的污染输出,实现了利己的治理,但从长期看,输出污染最终导致整个地球和人类的能源环境危机。三是治理思路上,“头痛医头、脚痛医脚”,不能从根本上解决工业文明病的治理模式。鉴于英国治理的经验和教训,中国需要探索低成本、可持续的内生治理之路。

   第三,2008年新能源革命以来,英国从能耗结构、绿色消费和绿色产业着手的新探索,值得我们关注。从英国开始、西方发达国家自20世纪50年代实施了几十年的外部治理弊端越来明显。在越来越加剧的世界能源环境危机的倒逼作用下,如何从根源治理危机,成为当代世界发展的新潮流。特别是2008年金融危机之后兴起的新能源革命,这个潮流更加明显,在这方面英国开始了一些新探索。一是英国政府非常重视,调整能源结构,重视利用可再生能源。政府在2007年5月公布了《英国能源白皮书》, 规定了英国可再生能源的利用和开发目标,即2020年将煤炭在英国能源总量中的比重由35%降低到20%, 核能比重由19%降为5%, 可再生能源的比重将由目前的6%扩大到35%,远远超出了欧盟对各成员国要求的可再生能源占本国能源20%比重的基本要求。二是政府采取优惠措施鼓励企业投资利用绿色能源。通过各种激励和惩罚机制,促使企业进行节能减排。如通过征收气候变化税、设立碳基金、建立碳排放交易制度等。最后,采取其他手段实施减排,比如利用税收政策鼓励家庭进行节能减排,推出“绿色家庭”计划,鼓励购买“绿色汽车”等。

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本文责编:lihongji
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文章来源:《人民论坛·学术前沿》2014年02上
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